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Sobre la demarcación registral (A propósito del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero)

Publicado el 29 de Febrero del 2012

     Por Fernando P. Méndez González

     Registrador de la Propiedad y Mercantil

     

     Sumario: 1.-Presentación. 2.-La génesis del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero por el

     que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes

     Muebles. 3.- Un "incremento exponencial” de la titulación notarial que da lugar a una

     demarcación registral . 4.-El Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero : su legalidad a la luz

     de la Ley Hipotecaria. 4.1.-La excusa de la actividad económica. 4.2.-La excusa de la

     cercanía al usuario. 4.3.-La excusa telemática. 4.4.-Valoración global. 5.-El Estatuto de

     Autonomía de Cataluña: las competencias en materia de demarcación registral como

     instrumento para definir un modelo más eficiente en cuanto al número y distribución

     territorial de los registros. 5.1.-La legalidad del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero a la

     luz de la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio de reforma del Estatuto de Autonomía de

     Cataluña. 5.2.-Nuevas competencias para definir un modelo más eficiente en cuanto al

     número y la distribución territorial de los registros. 6.-Bases para la demarcación racional

     del sistema registral. 6.1.-La organización del sistema registral: una cobertura capilar

     propia del siglo XIX.6.2.-Cambios en la demanda de servicios los registros. 7.-Una

     demarcación racional. 7.1.-Objetivo: mejorar el servicio. 7.2.-Sustituir cercanía por

     disponibilidad. 7.3.-Optimizar los recursos fijos de los registros. 7.4.-Una política viable en

     sintonía con los niveles alcanzados, la evolución del mercado y las exigencias de las nuevas

     tecnologías. 8.- La eficiencia del sistema registral inmobiliario y mercantil. 8.1.-Nuestro

     Registro de la Propiedad es uno de los más eficaces del mundo. 8.2.-El Registro español

     también es eficiente: logra gran eficacia a un coste mínimo, tanto explícito -precio- como

     implícito -tiempo- 8.3.- El precio de los servicios registrales es menor que en los países de

     nuestro entorno. 8.4.-Los costes registrales implícitos son hoy reducidos y algunos de ellos

     demasiado bajos. 8.5.- El tiempo de los servicios se ha reducido notablemente, es muy

     inferior al de los demás registros españoles y es, quizás, demasiado corto. 8.6.- El tiempo

     de servicio registral es inferior al de los países de nuestro entorno. 8.7.-El coste implícito

     por desplazamiento del usuario para acceder al Registro es hoy demasiado bajo. 8.8.- El

     Registro podría dejar de ser eficaz si se adoptan políticas poco sensatas. 9.- Anexo I

     .Dictamen del Consejo de Estado en relación con el Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero

     por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de

     Bienes Muebles.

     

     1.- Presentación.

     

     Este trabajo tiene por objeto el análisis del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, por el

     que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes

     Muebles, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 17 de Marzo, cinco semanas

     después de su aprobación por el Consejo de Ministros, lo que constituye una demora

     inhabitual.

     

     El mismo Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto 173/2007, de 9 de febrero, sobre

     demarcación notarial, si bien haremos referencia a la misma solamente en la medida

     necesaria para resaltar ciertos aspectos de la primera. Por último, es necesario advertir que el objeto formal del análisis que sigue no es tanto

     jurídico cuanto organizativo. Es decir, tiene por objeto, principalmente, determinar si su

     contenido prescriptivo tendrá como efecto previsible -de acuerdo con el estado actual de los

     conocimientos en materia de organización- mejorar la calidad del servicio que prestan los

     registros o, por el contrario, puede comprometer gravemente dicha calidad.

     Naturalmente, también será necesario hacer un análisis jurídico del citado Real Decreto, si

     bien en la medida necesaria para conseguir el objetivo expuesto.

     

     

     2.- La génesis del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero por el que se modifica la

     demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

     

     El proceso de demarcación registral que culmina -por el momento- con la demarcación

     aprobada por el Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero, se inicia con el acuerdo adoptado

     por la Dirección General de los Registros y del Notariado el 1 de Septiembre de 2003, por

     el cual se crea la "Comisión Mixta encargada de la Demarcación Registral", la cual tiene

     por objeto "elaborar la próxima demarcación registral", designándose a sus componentes: el

     Subdirector General del Notariado y de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de

     Bienes Muebles, un Registrador de la Propiedad adscrito a la Dirección General de los

     Registros y del Notariado, y tres Registradores -dos miembros de la Junta de Gobierno del

     Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España- y un Decano

     Autonómico del mismo Colegio. En dicha Comisión el representante de la Dirección

     General de los Registros y del Notariado manifiesta que en la demarcación no deben

     tenerse en cuenta como criterio exclusivo el número de documentos, sino la adecuada

     prestación del servicio.

     

     Con fecha 22 de octubre de 2004, la Dirección General de los Registros y del Notariado

     solicitó a todos y cada uno de los Registradores de la Propiedad, Bienes Muebles y

     Mercantiles existentes en España que proporcionaran información estadística sobre sus

     respectivos registros, relativa a los años 2002, 2003 y primer semestre del año 2004,

     solicitud que resulta, cuando menos, sorprendente, por cuanto ya se hallaba en su poder

     dicha información, de conformidad con las normas que regulan la remisión de estadística a

     la DGRN por parte de los Registradores de la Propiedad y Mercantiles. Sorprende también

     que, a pesar de que los registradores tienen obligación de remitir la estadística registral a la

     DGRN semestralmente, se prescinda de los datos del segundo semestre de 2004 y de todo

     el 2005 para la demarcación que se aprueba el 9 de febrero de 2006. Si para la demarcación

     prevista para el 2005, pretendía partir de los datos estadísticos de los tres años precedentes ,

     no se entiende por qué no mantiene este mismo criterio para la demarcación que,

     finalmente, se aprueba en 2006. Ello hubiera permitido constatar a la DGRN que el cambio

     de ciclo económico ya se había iniciado.

     

     A la luz de los datos estadísticos reunidos, con fecha 15 de julio de 2005, la Subdirección

     General, con una nueva titular al frente, elabora un primer borrador y solicita diferentes

     informes. En dicho borrador -por utilizar la misma terminología del Consejo de Estado en

     su Dictamen-, se afirma los siguiente:

     

     "Examinada la - estadística de cada uno de los registros-, resulta patente la necesidad de

     elaborar una modificación de la demarcación registral, dado el notable incremento del

     tráfico civil y mercantil. En consecuencia, la modificación de la demarcación registral

     responde a un interés general ".

     Resulta sorprendente tal afirmación: ni una sola referencia al servicio público, cuya

     adecuada prestación es el criterio rector del art. 275 de la Ley Hipotecaria; ni una sola

     palabra para justificar el cambio de criterio en relación a su predecesor que manifestó en la

     primera reunión de la Comisión Mixta citada y en nombre de la Dirección General que el

     número de registros existentes era el adecuado.

     

     Finalmente se elabora el proyecto de 22 de noviembre de 2006 -precedido de otro de julio

     del mismo año- que se somete a dictamen del Consejo de Estado, cuyo texto se incorpora

     como Anexo de este trabajo.

     

     Dicho dictamen, en su apartado sexto, dice lo siguiente:

     "La memoria justificativa explica la necesidad y oportunidad de la nueva norma. Expone

     que la estadística llevada a cabo "demostró a esta Dirección General que era

     absolutamente imprescindible abordar una revisión parcial de la demarcación registral,

     por más que dicha revisión abarcarse numerosos registros". La anterior demarcación,

     aunque aprobada en el año 2000, reflejaba una realidad anterior, en concreto la de 1997.

     En esos siete años entre ambas encuestas se había producido un incremento

     "exponencial" de la titulación civil y mercantil . Ese incremento ha redundado en un

     aumento en la práctica de asientos y de las solicitudes de publicidad (la negrita es mia).

     La última estadística mostraba también la existencia de registros mal ubicados en el

     sentido de que su ámbito territorial no se adecuaba a la realidad demográfica. Por último,

     desde la última demarcación, se ha alterado notablemente la realidad jurídica, como

     consecuencia de, entre otras, la Ley 24/2001 de 27 de diciembre, la ley 24/2005 de 18 de

     noviembre y la ley 7/2003. En esas normas destaca por su importancia la incorporación de

     nuevas tecnologías en el funcionamiento de los Registros".

     

     Del "notable incremento del tráfico civil y mercantil" al que se refiere el borrador de 15-

     VII- de 2005, una vez recibidos los datos estadísticos recabados, se pasa al "incremento

     exponencial de la titulación" al que, con los mismos datos, se refiere la memoria

     justificativa que se acompaña al proyecto que se somete a dictamen del Consejo de Estado.

     Obsérvese que, como es lógico -dada la exigencia de titulación auténtica del art. 3 de la

     Ley Hipotecaria- se fundamenta el aumento de la práctica de asientos registrales en el

     incremento exponencial de la titulación civil y mercantil, es decir de la titulación notarial,

     hasta el punto de elevar este hecho, a la categoría de "criterio determinante", para elaborar

     la demarcación...registral.

     

     Este hecho, sin embargo -"el incremento exponencial de la titulación civil y mercantil",- es

     decir, notarial- ni se menciona para justificar la demarcación notarial, no se considera que

     sea un hecho de la menor relevancia que deba influir lo más mínimo para llevar a cabo la

     demarcación notarial . Dicho de otro modo, el aumento exponencial de la titulación notarial

     no es criterio "determinante" del que "resulta patente" la necesidad de elaborar una

     demarcación notarial...sino una demarcación registral.

     

     Volveremos posteriormente sobre este sorprendente hecho del que derivan, como no podía

     ser menos, consecuencias aún más sorprendentes, como que , en determinados distritos, no

     se cree notaria alguna -se supone que porque no ha habido aumento de la titulación-...pero

     sí registro, porque sí ha habido aumento de la titulación.

      Solo la anterior observación introduce serias dudas sobre el rigor con el que se haya podido

     elaborar el proyecto. Por ello, no puede calificarse, sino de excesivamente condescendiente

     el dictamen del Consejo de Estado cuando afirma:

     "Con todo, una demarcación de tan alto bordo, única en su historia, que supone un

     incremento de en torno a un 30% de la cifra total de Registros en España, pide una

     explicación más precisa, basada en datos objetivos y contrastables, de las proporciones

     generales que ha alcanzado"

     

     En efecto, el Decreto crea 281 nuevos registros de la propiedad, 21 plazas de registradores

     mercantiles; en total, algo más de 300 plazas, en torno a un 30% de nuevos registros. La

     demarcación notarial, por el contrario, a pesar del aumento "exponencial" de titulación

     notarial, apenas supone un incremento del 8%. Se hace, pues, necesario, intentar buscar una

     explicación a este fenómeno.

     

     3.- Un "incremento exponencial" de titulación... notarial que da lugar a una

     demarcación... registral

     

     Este hecho merece una explicación y, desde luego, el Real Decreto no la da. De hecho,

     observados ambos Reales Decretos demarcatorios, un observador independiente podría

     concluir fácilmente que han sido elaborados no solamente por dos departamentos distintos,

     sino incomunicados y, además, con dos niveles muy distintos de rigor conceptual y, por

     ello, con resultados muy diferentes.

     

     En relación a la demarcación registral, el Real Decreto no afirma que, como consecuencia

     del supuesto incremento exponencial de la titulación notarial , los registros funcionan peor,

     por ejemplo o que no han realizado las inversiones suficientes en nuevas tecnologías o en

     capital humano, afirmaciones que, además, no deberían ser generales sino referidas a

     determinados registros con "datos objetivos y contrastables" - como exige el Consejo de

     Estado, al cual asombran las proporciones que ha alcanzado esta demarcación- y que,

     además, por sí solas, tampoco justificarían una demarcación, sino la adopción de medidas

     encaminadas a incrementar la productividad de los registros en cuestión, y solo bajo

     determinadas circunstancias, es decir, si se demostrase que contribuye a ello, la

     demarcación del registro.

     

     Pues bien, ni la menor referencia a todo ello. En su lugar, tan solo una repetición formal y

     mecánica, casi ritual, de la motivación contenida en el preámbulo del Real Decreto que

     llevó a cabo la anterior demarcación.

     

     Sin embargo, parece que, por el contrario, el sistema registral ha sabido dar una respuesta

     adecuada al incremento de la demanda de sus servicios que ha tenido lugar durante todo el

     tiempo habido de expansión inmobiliaria.

     

     En efecto, se ha procedido a la digitalización de sus archivos -única en Europa-, a la

     implantación, entre otros, de los sistemas FLEI -Fichero Localizador de Entidades

     Inscritas-, FLOTI -Fichero Localizador de Transmisiones Inscritas-, a la creación del

     sistema de gestión integral "Experior", a la creación, en los plazos exigidos por la Ley -algo

     que no hizo el Consejo General del Notariado- de la Firma Electrónica del Colegio de

     Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, así como del sistema "Hermes" de

     transmisión segura de documentación electrónica, etc. Se ha procedido, asimismo, a una completa renovación de los equipos informáticos de los registros y de sus propias

     instalaciones físicas.

     

     Esa ha sido la respuesta del sistema registral... a la que el Decreto ni siquiera menciona y,

     por tanto, no tiene en consideración. . Sin embargo, no ha habido otra institución que haya

     demostrado tal capacidad de adaptación, ni que haya sido capaz de asumir un proceso de

     modernización tan costoso y tan intenso, extraordinariamente bien valorado por los

     principales usuarios.

     

     Es decir, la DGRN ha actuado como si a lo largo de estos años el nivel de productividad

     registral hubiera permanecido constante, únicamente hubiera variado el entorno y el

     aumento del número de oficinas registrales fuese, en tal escenario, la medida exigida para

     incrementar la productividad registral y, así, mejorar, el servicio a los usuarios.

     

     Partiendo de tal penuria conceptual y analítica no extraña que el instrumento regulatorio

     alumbrado esté llamado a convertirse no solo en uno de los principales embates contra la

     productividad registral, como veremos, sino también en una de las principales amenazas

     para la viabilidad a medio plazo del propio sistema registral.

     

     Curiosamente, después de aprobado el Real Decreto que analizamos, la DGRN ha

     aprobado la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 14 de

     marzo de 2007 que tiene por finalidad contrastar los plazos de despacho de los registros,

     algo que ya resultaba de la Ley 24/2001, así como de la Ley 24/2005 y que no ha hecho

     durante estos años en que ha estado elaborando el Real Decreto.

     

     Resulta, por otro lado, paradójico, que no le preocupe, en absoluto, el plazo en el que el

     servicio notarial atiende a sus clientes , hasta el punto de que, por indicación de la

     Dirección General de los Registros y del Notariado, se rechazara durante la tramitación del

     Proyecto de Ley de Medidas de Impulso a la Productividad determinadas enmiendas que

     perseguían que el servicio notarial incorporase el Libro de Entrada y atendiese a sus

     clientes en un plazo determinado.

     

     Si para la inscripción es necesaria la escritura y para ésta no hay plazo, de poco sirve que lo

     haya para la inscripción. La libre elección de notario no asegura demasiado al respecto,

     pese a que podría suponerse lo contrario. De hecho, según resulta de los datos referentes a

     la Sociedad Limitada Nueva Empresa, únicos datos comparativos disponibles, podría

     suceder perfectamente que, hoy, los plazos notariales estén superando a los registrales .

     

     En cualquier caso, mientras los plazos de calificación y despacho de los documentos en los

     registros pueden ser perfectamente conocidos, no sucede lo mismo en el caso de las

     notarias: no se puede saber cuánto tarda un notario en prestar sus servicios desde el

     momento en que son solicitados, pues no hay Libro de Entrada en las Notarías.

     

     De todos modos, un aumento del trabajo producido en el pasado no justifica, por sí solo,

     una demarcación futura. Esta solo puede justificarse si se demuestra que es una medida

     idónea para aumentar la capacidad productiva de los registros dadas las perspectivas de

     aumento de la demanda de los servicios en el futuro o que, en el presente, el servicio no se

     presta adecuadamente por esa razón. Y las previsiones indican exactamente lo contrario.

     En el ámbito inmobiliario, todos los expertos están de acuerdo en que el cambio de ciclo ya

     se ha producido. Y sería difícil encontrar a alguien que, ante una contracción de la demanda, recomiende un incremento de la capacidad productiva en ningún sector, ni

     público ni privado. De nuevo, los elementos "objetivos y contrastables" que pide el

     Consejo de Estado brillan por su ausencia.

     

     Centrémonos, sin embargo, en intentar buscar alguna explicación al hecho de que un

     incremento de la titulación notarial no de lugar a una demarcación notarial sino a una

     demarcación registral, o, en otros términos, no implique un incremento porcentualmente

     idéntico del número de notarías y de registros, de acuerdo con la propia lógica argumental

     del Real Decreto, pues el incremento de la titulación, según el mismo, es el factor

     determinante de la demarcación.

     

     El notariado ha venido sosteniendo durante estos años que no debería producirse ninguna

     demarcación notarial. Argumentaba que ésta ya se había producido como consecuencia de

     la incorporación de los Corredores de Comercio Colegiados al Notariado llevada a cabo en

     el año 2000. Ciertamente, como consecuencia de dicha incorporación, el número de

     componentes de la plantilla notarial se incrementó en 655, pasando el número de notarios

     de 2.206 a 2.861.

     

     Ahora bien, correlativamente, también se produjo un importante incremento de la

     documentación intervenida. Concretamente los 655 nuevos notarios aportaron 3.016.963

     pólizas a los 6.390.596 documentos que autorizaban 2.206 primitivos notarios.

     

     Así, mientras que el número de notarios aumentó-como consecuencia de la integración- un

     29, 69 %, el volumen de la documentación se incrementó, solo por ese hecho, un 47, 2%.

     La integración no supuso, pues, un menor número de operaciones o carga de trabajo "per

     cápita", sino todo lo contrario, un notable aumento de la documentación notarial

     intervenida o autorizada.

     

     El recurso argumental a la integración de los Corredores de Comercio se revela, pues,

     contrario a las pretensiones de quienes lo formulan: en realidad sería un fuerte argumento

     para justificar una demarcación notarial porcentualmente mayor que la registral , siguiendo

     la propia lógica del Real Decreto por el que se demarcan los registros. Sin embargo, de

     nada serviría para justificar una demarcación registral puesto que el tipo de documentación

     aportada por los Corredores de Comercio no es inscribible.

     

     En cualquier caso, conforme a la lógica argumental del propio Real Decreto, si el

     incremento de la titulación es el factor determinante de la demarcación, debe serlo de

     ambas y en la misma proporción en que se haya producido dicho incremento -incremento

     que por las razones expuestas nunca puede ser menor en el ámbito notarial que en el

     registral-. Pues bien, mientras el RD 173/2007 crea 239 notarías que se añaden a las 2.948

     existentes ,lo que supone un incremento del 8,10 %, el RD 172/2007 crea 302 registros que

     se añaden a los 972 existentes, lo que supone un incremento del 31,70%.

     

     Mientras el RD 173/2007 pasa por alto el "aumento exponencial de la documentación" y

     focaliza la justificación de la demarcación notarial en "corregir las disfunciones y

     carencias de la Demarcación actualmente existente derivadas de la urgencia con la que se

     aprobó el Real Decreto 1550/2000, como consecuencia de la incorporación al Notariado

     de los antiguos Corredores de Comercio Colegiados" -corrección que , de seguir la misma

     lógica argumental que en materia registral debería llevar a realizar una demarcación

     notarial porcentualmente superior a la registral-, el RD 172/ 2007 focaliza la demarcación registral en el hecho de que "resulta patente la necesidad", dado el notable incremento del

     tráfico civil y mercantil, incremento que, por lo visto, solo se produce en los registros, sin

     que las notarías tengan la menor noticia del mismo. Son muchas otras las diferencias que se

     observan en los preámbulos de los respectivos Reales Decretos, a las que nos referiremos

     posteriormente.

     

     Entre tanta diferencia hay solamente una coincidencia: la integración de los Corredores de

     Comercio en el Notariado supuso un incremento de la plantilla notarial del 29,69 %. La

     demarcación registral supone un incremento de la plantilla de registradores del 31,70%.

     

     4.- El Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero : su legalidad a la luz de la Ley Hipotecaria.

     

     La característica más notable del Real Decreto que comentamos es la flagrante

     contradicción entre, por un lado, los principios que la Ley establece, y que el preámbulo

     promete aplicar, y, por otro lado, el contenido de las medidas que el Real Decreto

     realmente propone.

     

     Por un lado, los principios que, por mandato legal, deben inspirar la actuación

     administrativa en materia de demarcación registral aparecen reflejados en el artículo 275 de

     la Ley Hipotecaria1

     , que faculta al Gobierno para establecer nuevos Registros y modificar

     los existentes "cuando así convenga al servicio público, atendido el volumen y movimiento

     de la titulación".

     

     El preámbulo del Real Decreto interpreta que dicho artículo 275 de la Ley Hipotecaria

     especifica como criterio determinante "el hecho de que se haya producido una

     modificación en el volumen y movimiento de [la] titulación".

     

     Esta interpretación es errónea, pues la Ley dice tan sólo que la propuesta de la Dirección

     General de los Registros y del Notariado sobre el asunto ha de atender al volumen y

     movimiento2

     . En ningún momento habla de determinación, y ello por razones obvias: sólo

     podría tener sentido en un entorno sin cambio tecnológico, en el que cada registro sólo

     fuese capaz de procesar el mismo volumen constante de títulos de forma indefinida.

     

     Sin embargo, es ese escenario sin cambio técnico el que el RD maneja, para, sobre la base

     de que en los últimos añosos ha crecido el volumen de títulos, concluir que conviene

     fragmentar la red española de registros. No obstante, si en alguna institución se ha

     producido una evolución tecnológica de verdadero alcance ha sido, sin duda, la institución

     registral, como expusimos anteriormente.

     

     Conviene aclarar, de entrada, que esta fragmentación es de tal calibre que dañará muy

     gravemente el servicio público registral, al aumentar sus costes (por ser las oficinas

     excesivamente pequeñas y quedar ociosos muchos recursos fijos) y entorpecer su

     funcionamiento (porque se incrementará la dificultad para invertir en nuevas tecnologías ya

     que no será rentable -ni en ocasiones posible- en registros tan minúsculos).

     

     1

      Así como los artículos 482 y siguientes del Reglamento de la Ley Hipotecaria, y el art .4.1 del Reglamento del Registro

     Mercantil.

     2 "Examinada la [estadística a cada uno de los Registros], resulta patente la necesidad de elaborar una modificación de la

     demarcación registral, dado el notable incremento del tráfico civil y !mercantil. En consecuencia, la modificación de la

     demarcación registral responde a un interés general".

      Curiosamente, la estadística no parece especificar –o , al menos, no lo hace el Real

     Decreto- la distribución geográfica de las inscripciones por municipios o secciones dentro

     de cada oficina, con lo cual no es posible saber el tamaño –número de operaciones- de los

     nuevos distritos ni, por tanto, en qué medida quedan afectados los anteriores. Pero basta un

     somero vistazo a la estadística de la DGRN para comprobar: 1) que, en determinados casos,

     los nuevos registros son prácticamente virtuales , lo que indicaría que, en esos casos, la

     demarcación no está justificada; 2) en otros, necesariamente, uno de los registros

     resultantes es mayor que otro -que también se divide- antes de ser dividido.

     Todo ello indica la falta de consistencia –incluso posible ausencia- del marco conceptual

     que inspira al Real Decreto.

     

     Adicionalmente, el preámbulo del Real Decreto menciona varios factores que harían

     necesaria semejante política de fragmentación.

     

     4.1.- La excusa de la actividad económica

     

     Dice en primer lugar, que la fragmentación incentivaría la actividad económica, pero no es

     cierto. Aumentar el sector público ineficientemente desanima, en vez de alentar, la

     actividad económica ya que no por su carácter público se sustrae a la lógica de la eficiencia

     económica: como cualquier empresa que cometa el error de abrir explotaciones demasiado

     pequeñas está perjudicando el bienestar común. En el caso de los registros la consecuencia

     es aún peor, pues a la pérdida de eficiencia en las nuevas oficinas se une la que se provoca

     en las explotaciones actuales, que tienen una dimensión en buena medida eficiente por lo

     que muchos de sus recursos, incluida una parte importante del capital humano, quedarían

     desocupados.

     

     Es éste un aspecto que puede llegar a convertirse en verdaderamente crítico, pues en los

     países con registros de derechos, como el nuestro, éstos producen los derechos con los que

     opera el mercado, y deben ser capaces de hacerlo a la velocidad y con la seguridad que el

     mercado requiere.

     

     Por ello es vital que estos sistemas sean gestionados eficiente y eficazmente. Cualquier tipo

     de medida que dificulte su eficiencia y, sobre todo, su eficacia, se convierte, por ello, en

     una amenaza para la viabilidad del propio sistema

     

     4.2.- La excusa de la cercanía al usuario

     

     Afirma el preámbulo, igualmente, que la fragmentación de los registros acercaría el

     servicio registral al ciudadano. A diferencia de la anterior, esta afirmación sí tiene algo de

     verdad, aunque con tres grandes excepciones que la invalidad en lo sustancial: es cierta (1)

     sólo en cuanto al acercamiento físico, (2) sólo en aquellos casos en que se abren nuevas

     oficinas registrales y (3) sólo para la tramitación convencional en papel.

     

     Los usuarios de las nuevas oficinas que se abren quizá ganen un acercamiento fisico, pues

     estarán ubicadas más cerca de sus domicilios. No obstante, estas ganancias afectan sólo a

     los servicios presenciales pero no a los prestados por fax e Internet.

     

     Esta pequeña ganancia está más que compensada, sin embargo, por el empeoramiento que

     la fragmentación impone en los demás atributos de la calidad de servicio a todos los

     usuarios de los registros segregados (incluidos los usuarios de las nuevas oficinas que se abren pero también los de los demás registros), como consecuencia de las pérdidas de

     eficiencia que la menor dimensión origina en todos ellos.

     

     Sucede así, en especial, con la rapidez y disponibilidad del servicio, pues unos registros

     más pequeños están en peores condiciones para prestar los niveles hoy exigibles en esas

     dos dimensiones. En cuanto a la rapidez, porque su escasa dimensión les impide acometer

     las inversiones necesarias para alcanzar niveles altos de eficiencia. En cuento a la

     disponibilidad, porque su reducido tamaño exige trabajar con poco personal, lo que impide

     adoptar políticas de rotación y horarios múltiples, imprescindibles para atender al público

     durante horarios extensos, así como especializar al personal y por tanto hacerlo más

     competente.

     

     No es cierto, por todo ello y en contra de lo que afirman los autores del proyecto, que con

     la demarcación el servicio se "adecúa [sic]...........a la expansión de numerosos núcleos de

     población". Todo lo contrario: dicha expansión, que va acompañada por una creciente

     concentración demográfica en núcleos urbanos, incrementa la dimensión óptima de los

     registros, mientras que la demarcación propuesta reducirá, contra toda lógica, tanto

     demográfica como económica, el tamaño de los registros actuales y futuros, muy por

     debajo de su escala óptima.

     

     Conviene, por último, llamar la atención de que este último aspecto, el del acercamiento

     del servicio al usuario, recibe un tratamiento muy distinto en ambas demarcaciones. En

     efecto, mientras en la demarcación registral, los pretendidos objetivos de acercar

     físicamente el servicio al ciudadano y adecuarlo a la expansión de numerosos núcleos de

     población se presentan como imperativos categóricos, en la demarcación notarial se

     condicionan a "la necesidad de que las dimensiones de los despachos permitan la

     cobertura de los gastos de funcionamiento y conservación (sic) de las oficinas", necesidad

     a la que deben subordinarse "las legítimas aspiraciones de las poblaciones de contar con

     un servicio público notarial cercano".

     

     Mientras no sea posible, se articula una ingeniosa solución, las denominadas notarías de

     "doble denominación" integradas "por la de dos municipios cercanos". Esta solución, sí

     obedece a una lógica de eficiencia, y debería ser la misma en el caso registral. Es más, si se

     pretende un tratamiento diferencial, la solución adoptada debería haber sido la inversa pues

     los trámites presenciales son los notariales -no los registrales- por lo que la exigencia de

     proximidad física es mucho mayor en relación al servicio notarial, de naturaleza presencial,

     que en relación al registral.

     

     4.3.- La excusa telemática

     

     Por último, el Real Decreto pretende justificar la fragmentación de los registros en la

     adopción de nuevas tecnologías telemáticas, argumento éste que, cuando menos, cabe

     calificar como insólito. Baste con señalar que, como su propio nombre indica, las

     tecnologías tele-máticas permiten prestar servicios (de forma automática) a distancia, de

     modo que el usuario puede bien estar a miles de kilómetros de la unidad prestadora. Por

     este motivo, la vieja retórica basada en la cercanía física pierde todo sentido que le pudiera

     quedar a medida que se van aplicando dichas tecnologías telemáticas.

     

     Curiosamente, tras olvidar este efecto innegable y primordial, que lleva a conclusiones

     justamente opuestas a la de fragmentar los registros, los redactores del Real Decreto argumentan que la tecnología telemática exige fragmentar registros porque la aplicación de

     dicha tecnología incrementará la carga de trabajo y agilizará los plazos registrales.

     

     Ambas consecuencias son inciertas y ninguno de ambos efectos se deriva necesariamente

     de la aplicación de tecnología telemáticas.

     

     Por un lado, el volumen de títulos registrales está determinado por la evolución económica

     y jurídica, no por la existencia de unos u otros canales para procesarlos.

     

     Por otro lado, los plazos de despacho dependen de los mandatos legales, y estos, es de

     suponer, que en última instancia dependen del valor que la rapidez de despacho tiene para

     los usuarios. Pues bien: puesto que la tramitación telemática permite acelerar los procesos

     de acceso y salida del Registro, dicho valor de los plazos de despacho es posible que se

     reduzca, en la medida en que el usuario está interesado en el plazo total de servicio y

     algunos de sus otros componentes ya se habrán reducido notablemente. (Como nota

     marginal, conviene señalar que los plazos de despacho de los Registros de Propiedad y

     Mercantiles son muy cortos tanto si los comparamos con los registros de otros países como,

     sobre todo, en comparación con la lentitud proverbial de los demás registros públicos

     españoles, como se verá más adelante.

     

     Supongamos, no obstante, que, por la razón que fuese, existiese complementariedad en

     cuanto a los plazos deseables, de modo que con la reducción de los plazos de tramitación

     aumentase el valor para el usuario de acortar los plazos de despacho. En ese caso, debemos

     preguntamos si resultaría más o menos costoso acortar dichos plazos según los registros

     fuesen pequeños o grandes. La respuesta es rotunda: los registros grandes estarían en

     mejores condiciones para acortarlos, porque están menos condicionados por la

     disponibilidad de recursos fijos y pueden invertir en más recursos fijos con el fin de

     aumentar su disponibilidad temporal y su capacidad. Por el contrario, en los registros

     pequeños resultaría muy costoso agilizar los plazos, ya que cuentan tan solo con unos

     pocos empleados, lo que introduce rigideces de todo tipo (cualificación, horarios,

     vacaciones).

     

     Por último, también se observa en este punto un trato muy diferente en materia de notarías

     y de registros. Así, mientras el Real Decreto de demarcación notarial destaca la necesidad

     de asegurar que "las dimensiones de los despachos permitan la cobertura de los gastos de

     funcionamiento y conservación (sic) de las oficinas ", especialmente "en un momento en

     que la función Notarial está adaptándose a los cambios tecnológicos que demanda la

     nueva sociedad de la información", es decir argumenta que las nuevas tecnologías

     requieren oficinas de unas ciertas dimensiones mínimas , lo cual es correcto, tal y como

     venimos argumentando, sin embargo el Real Decreto de demarcación registral no hace la

     menor referencia al respecto. Por el contrario, de una manera inaceptablemente errónea,

     argumenta lo absurdo: las tecnologías telemáticas aumentan la carga de trabajo de los

     registros. No vamos a repetir lo expuesto al respecto. Sin embargo sí conviene realizar una

     consideración: sí aumentará, por el contrario, el trabajo de las notarías, ya que la ley

     24/2001 y, posteriormente, la Ley de Medidas de Impulso a la Productividad de 18 de

     Noviembre de 2004, atribuyeron al notariado el monopolio de gestión de tales documentos

     electrónicos, monopolio del que no gozan cuando el documento notarial está en soporte

     papel. Y eso sí es un aumento de la carga de trabajo.

     

      4.4.- Valoración global

     

     En resumen, el Real Decreto se sustenta en un compendio de errores, anacronismos y

     contradicciones:

     

     En primer lugar, su interpretación sesgada del mandato legal le lleva a suponer

     implícitamente que no existe cambio tecnológico y que, por tanto, la dimensión de los

     registros debe estar determinada por la evolución demográfica de las distintas poblaciones.

     

     En segundo lugar, prescinde de la mayor parte de los atributos de la calidad de servicio

     para fijarse sólo. en la proximidad física a los usuarios, un aspecto que tiene cada vez

     menos importancia, debido a la concentración demográfica y el desarrollo de los medios de

     comunicación e Internet, que permiten prestar servicios a distancia.

     

     Por último, aduce que la aplicación de tecnologías telemáticas exige registros más

     dispersos y pequeños, cuando en realidad exige exactamente lo contrario.

     

     Dicho de otro modo, por un lado, el regulador parte de un supuesto erróneo al ignora el

     cambio tecnológico habido en los registros y en el tipo de servicios que se les demandan y,

     por otro, para satisfacer los objetivos que dice pretender adopta las medidas contrarias a las

     que debería.

     

     Prescindimos de comentar, por último, algunos otros “detalles” de los Reales Decretos:

     como que la demarcación notarial se escale en plazos, pero no la registral –algo que, sin

     embargo, será inevitable-, a pesar de que lo pida el Consejo de Estado, cuyo dictamen

     sirve de escudo, sin embargo, para la invasión competencial que el Real Decreto supone.

     No me resisto, sin embargo, a transcribir lo dispuesto por la Disposición Final Tercera:

     

      “1.-El Ministerio de Justicia, a través de la Dirección General de los Registros y

     del Notariado, elaborará en el plazo máximo de cinco años a partir de la entrada en vigor

     de esta norma los estudios necesarios para modificar la demarcación registral, en los

     supuestos y condiciones previstas en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria.

      2.-La Dirección General de los Registros y del Notariado procederá a recabar de

     los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles las estadísticas y

     encuestas precisas a los efectos de la confección en el plazo indicado de los estudios a que

     se refiere el apartado precedente”

     

     Obsérvese que los estudios y encuestas no tienen por finalidad la de averiguar si dentro de

     cinco años será necesaria o no una nueva demarcación, conforme a los criterios del art. 275

     Lh, sino la de “modificar la demarcación registral”, decisión que, por tanto, ya toma la

     Disposición Final Tercera, en una demostración, además, de respeto y de lealtad

     institucional para con las Comunidades Autónomas con competencia en la materia.

     

     Los estudios , sin embargo, en los que supuestamente se basa la demarcación operada por

     el Real Decreto –que es la que el Real Decreto debe justificar-, brillan por su ausencia,

     como el Consejo de Estado pone de manifiesto en su Dictamen.

     

     Por último, al mismo regulador, no parece preocuparle lo más mínimo esta cuestión en

     relación a las notarías, por lo que no contiene ninguna previsión al respecto.

      5.- El Estatuto de Autonomía de Cataluña: las competencias en materia de demarcación

     registral como instrumento para definir un modelo mas eficiente en cuanto al número

     distribución territorial de los Registros .

     

     5.1.- La legalidad del Real Decreto 172/2007 de 9 de febrero a la luz de las Ley

     Orgánica 6/2006 de 19 de julio de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

     

     Por si todo lo expuesto no fuera suficiente, durante el periodo de preparación del proyecto

     de demarcación se estaba tramitando la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña,

     finalmente aprobada mediante la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio de reforma del

     mismo.

     

     El artículo 147 del mismo atribuye a la Generalitat, entre otras, la "competencia ejecutiva"

     en materia de registros públicos de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles,

     competencia que incluye, en todo caso, según el apartado c) de dicho artículo :"El

     establecimiento de las demarcaciones notariales y registrales, incluida la determinación de

     los distritos hipotecarios y de los distritos de competencia territorial de los notarios".

     Esta nueva realidad estatutaria ha sido palmariamente ignorada por el R.D que analizamos.

     

     Su Disposición Adicional Cuarta dispone:

      “La demarcación aprobada por el presente Real Decreto se entenderá sin perjuicio

     de las competencias asumidas por las comunidades Autónomas en sus respectivos

     Estatutos de Autonomía”

     

     Esas competencias que invoca son precisamente las que debería haber respetado el Real

     Decreto y, por tanto, debería haberse abstenido de demarcar registros de la propiedad y

     mercantiles en aquellas Comunidades Autónomas con competencia sobre la materia. La

     argumentación del Consejo de Estado sobre este particular parece dirigida a dar un balón

     de oxígeno al Gobierno en esta materia y está formulada, además, con muy escasa

     convicción.

     

     Resulta más que sorprendente que el Gobierno decida aprobar un Real Decreto de

     Demarcación registral más de seis meses después de aprobado el nuevo Estatuto de

     Autonomía de Cataluña, e incluya en la misma a los registros situados en el territorio de

     esta Comunidad Autónoma. No se trata de que un deber de mera cortesía o un mínimo

     respeto institucional -no ya lealtad- aconsejaran no hacerlo. Es que, sencillamente, a mi

     juicio, no podía hacerlo: estamos ante una invasión competencial sin paliativos que,

     además, dificultará enormemente a la Generalitat la reorientación del modelo territorial del

     Registro de la Propiedad de Cataluña hacia otro más eficiente, tal y como ha sido

     tradicional con las diferentes competencias asumidas.

     

     En esta materia el Dictamen del Consejo de Estado deja mucho que desear. En efecto, dice

     el Consejo de Estado:

     

     "Sobre la repercusión del Estatuto en este orden de distribución de competencias...el

     ejercicio práctico de las ahora atribuidas a la Generalidad exigirá una reforma del

     ordenamiento jurídico aplicable -y, a propósito del presente expediente, cabe añadir que

     las únicas normas existentes sobre revisión de la demarcación registral se encuentran hoy

     en la Ley Hipotecaria-, y que, hasta que esta reforma se produzca...los poderes públicos no

     pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad, cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece, dentro de un esquema de lealtad

     institucional y cooperación, el interés público superior en juego, que puede exigir el

     adecuado y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente

     atribuidos. Es decir, no cabe que, por la pendencia de un proceso abierto de reformas

     estatutarias, la Administración General del Estado deje de ejercer las competencias que,

     en un determinado momento constitucional, le son propias..., pues es su deber y obligación

     constitucional el velar porque los servicios públicos de su competencia se presten

     adecuadamente, no pudiendo retrasar las modificaciones exigidas para la mejor

     prestación de los mismos por un hipotético traspaso de competencias derivado de la

     aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía o la reforma de los vigentes".

     

     Esta doctrina sentada para la demarcación notarial y que el Consejo de Estado trasplanta a

     la registral, "no inmoviliza al nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus

     nuevas potestades, pudiendo actuarlas a su voluntad -manteniendo o modificando la

     demarcación ahora en proyecto, caso de aprobarse definitivamente-, con los nuevos límites

     que resulten de la nueva distribución competencial..."

     

     Obsérvese que el Consejo de Estado razona como si el Estatuto no estuviera en vigor, sino

     en trámite de elaboración en el momento de ser aprobado el Real Decreto de demarcación

     registral, en cuyo caso, nada habría que objetar a su argumentación, salvo desde el punto

     de vista de la lealtad institucional. Sucede, sin embargo, que cuando el Gobierno aprueba el

     R.D. 172/2007, el Estatuto ya llevaba en vigor varios meses y, en consecuencia no estamos

     ante "un hipotético traspaso de competencias", al menos por lo que a Cataluña se refiere,

     sino ante una reforma estatutaria consumada, por lo que el Gobierno ejercita una

     competencia que ya no es suya porque ya la ha transferido y tiene un nuevo titular. Y para

     que este titular la ejercite no es necesaria la reforma de la Ley Hipotecaria -derogada en

     este punto por una ley, no solo posterior sino de rango superior, cual es el nuevo Estatuto-,

     a pesar de lo que dice el Consejo de Estado .

     

     Muy por el contrario, como sostiene el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 25/83 de 7

     abril, entre otras, no es posible transferir las competencias que corresponden a una

     Comunidad Autónoma en virtud del Estatuto de Autonomía pues su titularidad pertenece a

     aquella. Solo en las denominadas preautonomías las competencias se adquirieron por

     medio de traspasos. La atribución de competencias por un Estatuto de Autonomía, según el

     Alto Tribunal, implica la posibilidad de su ejercicio inmediato si para ello no se requieren

     especiales medios personales o materiales, cual es este caso.

     

     En efecto, no hace falta ningún traspaso de servicios en esta materia, ni lo pone de

     manifiesto del Consejo de Estado, ni tampoco la Exposición de Motivos del Real Decreto.

     Por supuesto que, una vez asumida la nueva competencia, el nuevo titular de la misma

     puede modificar las decisiones previamente adoptadas por el Estado sobre la materia. Este

     es precisamente el significado de la asunción de una competencia.

     

     Causa perplejidad que un órgano como el Consejo de Estado pretenda utilizar semejante

     obviedad como coartada para justificar lo injustificable: que la competencia ya ha sido

     transferida por el Estatuto y, en consecuencia, el Estado ya no puede ejercerla porque no es

     su titular.

     

     A mi juicio, hubiera sido mucho más correcto que el Consejo de Estado dictaminara lo

     contrario, con fundamento, no solo en el tenor literal del propio Estatuto o en la jurisprudencia constitucional, sino también en lo dispuesto por el inciso primero del

     párrafo primero del art. 20 de la Ley 12/1983 de 14 de octubre del Proceso Autonómico,

     declarado vigente por la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983 de 5 de agosto, y

     que dispone lo siguiente: "1.-Los expedientes en tramitación correspondientes a los

     servicios o competencias que estén pendientes de resolución definitiva, antes de la fecha de

     efectividad de la transferencia, se entregarán a la Comunidad Autónoma para su

     decisión".

     

     Esta era el caso de la demarcación registral a la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía

     de Cataluña y eso era lo que debía haber hecho el Gobierno, a través del Ministerio de

     Justicia. Por esta sola razón, pesarían ya sobre el decreto 172/2007 muy serias dudas sobre

     su legalidad., dudas que se añaden a las certezas sobre lo inadecuado de su contenido.

     

     Si, además, consideramos, que el precepto estatutario que atribuye la competencia sobre

     demarcación registral a la Generalitat ha sido objeto de recurso de inconstitucionalidad, es

     obligado concluir que lo más prudente hubiera sido esperar a la sentencia del Alto Tribunal

     sobre la cuestión, antes de promulgar un Real Decreto sobre una materia pendiente de

     sentencia.

     

     5.2.- Nuevas competencias para definir un modelo mas eficiente en cuanto al número y

     la distribución territorial de los registros.

     

      Uno de los argumentos que se han esgrimido tradicionalmente para reclamar la asunción

     de competencias por parte de la Generalitat de Catalunya ha sido el de que, al tratarse de

     una administración mas próxima al ciudadano y, por tanto, mejor conocedora de sus

     problemas, se halla en mejores condiciones de articular eficientemente la prestación de

     ciertos servicios.

     

     Si esto es cierto, lo es de una manera especial en todo lo relacionado con el territorio. Por

     esta razón, prácticamente todas las competencias relacionadas con el mismo se han

     atribuido a la Generalitat. De hecho, la competencia en materia de demarcación registral

     era una de las pocas que le faltaba.

     

     Desde hace tiempo, había asumido la gestión de los tributos cedidos. Entre ellos, y muy

     significativamente, los impuestos de Transmisiones Patrimoniales Onerosas, Operaciones

     Societarias, Actos Jurídicos Documentados, Donaciones y Sucesiones, cuya liquidación y

     gestión fue atribuida por la Generalitat a las Oficinas Liquidadoras de Distrito Hipotecario

     a cargo de los Registradores de la Propiedad, dada la estrecha vinculación existente entre

     tales tributos y el tráfico jurídico, cuya seguridad corresponde al sistema registral.

     

     A pesar de que, desde la asunción de dichas competencias, el Estado ha ido creando nuevas

     oficinas registrales en Cataluña, la Generalitat, nunca ha accedido a la creación de nuevas

     Oficinas Liquidadoras, salvo en casos de cambio de capitalidad (Rubi y Sant Cugat, por

     ejemplo) de las nuevas oficinas registrales por razones obvias: si no accedía a ello, la

     creación de las nuevas oficinas registrales no solo no aumentarían la comodidad del

     ciudadano sino que le incomodarían aún más y, además, le encarecerían el servicio, tanto

     en términos de tiempo como de dinero.

     

     La razón de esta reticencia es obvia: como sabe cualquier regulador, el papel de las

     economías de escala es crucial conforme se incrementa el uso de nuevas tecnologías y, además, Cataluña dispone de una demarcación territorial propia, de base comarcal, que se

     ajusta extraordinariamente bien a las necesidades de las Oficinas Liquidadoras. Y, también,

     a las de las Oficinas Registrales. En principio, y salvo en los casos de comarcas

     excesivamente grandes o pequeñas, la comarca debería estar llamada a ser la unidad

     territorial natural de la Oficina Registral servida –eso sí- por uno o por varios registradores.

     Para la determinación del número tanto el de oficinas como el de Registradores en

     cada oficina en su caso, debe seguirse el procedimiento adecuado con las debidas

     garantías para todos, incluidos los propios registradores, bajo los principios de

     eficiencia y de eficacia en la prestación del servicio.

     

     

     Simplemente con imaginar este escenario, resultan probables tres cosas:

     1) Las economías de escalas resultantes posiblemente pusieran de manifiesto que,

     quizás, no hagan falta más registradores en Cataluña, sino todo lo contrario; o

     quizás los mismos pero con una distribución territorial diferente, o quizás algunos

     más. Es algo que hay que estudiar detenidamente, porque el regulador estatal ni

     siquiera lo ha considerado.

     2) Quizás ello suponga un mayor sacrificio en determinados casos, pero, a cambio de

     un mejor servicio al ciudadano y de garantizar, por ello, la viabilidad a medio y

     largo plazo del sistema registral.

     3) Es imprescindible coordinar la política de distribución territorial de las Oficinas

     Liquidadoras y la de distribución territorial de las Oficinas Registrales-como

     mínimo en los casos de cambio de capitalidad-. No sería de recibo que los

     departamentos de Justicia, por un lado, y el de Economía y Finanzas, por otro,

     integrantes del mismo Gobierno, siguieran políticas distintas en materias tan

     interrelacionadas.

     

     ¿Qué hacer, pues, a la vista de todo lo expuesto?. Dice el Consejo de Estado en su

     Dictamen :"...ese ejercicio previo de competencias por el Gobierno...no inmoviliza al

     nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus nuevas potestades, pudiendo

     actuarlas a su voluntad -manteniendo o modificando la demarcación ahora en proyecto,

     caso de aprobarse definitivamente-con los nuevos límites que resulten de la nueva

     distribución competencial". Parece claro que, a diferencia de lo que afirma el Consejo de

     Estado, cuando el Gobierno ejercitó esas competencias, ya no las tenía, y, desde luego, la

     ejecución de la demarcación compete excluyentemente a la Generalitat.

     

     Y en este aspecto -el de la ejecución- dice el Consejo de Estado:

      "No hubiera sido tampoco objetable, dadas sus dimensiones, que la reforma

     emprendida se hubiera realizado en varias fases y no de una sola vez. Pues, entre otras

     posibles reflexiones, no oculta el Consejo de Estado la preocupación que le suscita la

     perspectiva de trescientas nuevas plazas de funcionarios pertenecientes al Cuerpo de

     Registradores de la Propiedad que deberán cubrirse en una próxima convocatoria de

     oposiciones, y el riesgo de que una demanda masiva de nuevos miembros del Cuerpo no

     pueda ser atendida manteniendo la alta calidad técnica y profesional de los funcionarios

     que actualmente sirven en los Registros".

     

     Ante la política de hechos consumados seguida en este punto por el Gobierno, no estaría

     demás que la Generalitat muestre las razones por las cuales ha reclamado las

     competencias en la materia y use las posibilidades a que se refiere el Consejo de Estado,

     entre otras, la de modificar la demarcación en curso y, además, ejecutar la demarcación que definitivamente acuerde la propia Generalitat, en un horizonte temporal razonable, desde

     una perspectiva más integrada en su política general sobre el territorio, incluida su política

     en materia de distribución territorial de Oficinas Liquidadoras,

     

     A continuación se sugieren unas líneas de actuación para ejecutar dicha política.

     

     6.- Bases para la demarcación racional del sistema registral

     

     Puestas de relieve en las páginas precedentes las inconsistencias en que se pretende apoyar

     el proyecto de fragmentación del sistema registral que supone el Real Decreto que

     comentamos y que tiene su base en el proyecto elaborado por la Subdirección General de la

     Dirección General de los Registros y del Notariado, pasamos a examinar la cuestión con la

     seriedad que merece.

     

     Para ello, explicaremos sucesivamente el porqué de la organización actual de los registros,

     para examinar seguidamente los cambios que han estado teniendo lugar y terminar

     extrayendo de ese análisis las directrices que debe respetar en este terreno toda política que

     en verdad quiera responder al interés público.

     

     6.1.- La organización del sistema registral: una cobertura capilar propia del siglo XIX

     

     En el plano geográfico, la organización del sistema registral español se caracteriza por su

     estructura capilar, pues cuenta con oficinas en todas las poblaciones de cierta importancia,

     en las que vive una gran mayoría de la población española. Esta saturación de la red de

     oficinas registrales responde a la demografía y el tipo de servicios imperantes en la segunda

     mitad del siglo XIX, cuando se crean los Registros. En ese momento, la mayor parte de los

     españoles vivía en el campo, en núcleos pequeños de población. Además, las

     comunicaciones eran muy costosas, por lo que tenía sentido abrir muchas oficinas

     pequeñas, de modo que se facilitase el acceso al Registro.

     

     Esta pequeña dimensión de las oficinas sacrificaba lo que los economistas denominan

     "economía de escala": los ahorros de costes que se obtienen cuando las explotaciones

     productivas operan a mayor dimensión o escala. Sin embargo, en aquel tiempo, esta

     pérdida era de escasa importancia, y ello porque los servicios registrales eran relativamente

     heterogéneos y artesanales, por lo que la labor profesional del registrador constituía la

     mayor parte del proceso de producción. Si se prefiere, en términos más rigurosos, había

     pocas economías de escala potenciales porque el proceso productivo apenas empleaba

     recursos fijos (aquellos que no varían con el nivel de actividad) y los pocos recursos que sí

     hubieran podido ser fijos (sobre todo, el capital humano del registrador) los había

     convertido en variables el legislador, mediante el sencillo procedimiento de hacer que el

     puesto de registrador fuese compatible con el ejercicio de otras funciones profesionales

     fuera del Registro.

     

     En suma, la estructura de la demanda hacia valioso cubrir todo el territorio con registros,

     mientras que la inexistencia de economías de escala hacía que esa cobertura extensiva no

     resultara prohibitivamente costosa.

     

     6.2.- Cambios en la demanda de servicios los Registros

      Estas dos circunstancias han cambiado radicalmente desde entonces, y seguirán cambiando

     en la misma dirección, lo que aconseja un replanteamiento de la capilaridad actual de la red

     de oficinas registrales, que cada vez es menos útil al usuario y resulta, sin embargo,

     crecientemente costosa.

     

     En cuanto a la demanda, resulta obvio que está ahora mucho más concentrada

     geográficamente. Asimismo, se han abaratado los costes de transporte y las

     comunicaciones. La mayoría de los ciudadanos vive hoy en grandes poblaciones, y los que

     viven en el campo están a menor distancia física y económica de esas grandes urbes. Por

     ejemplo, las distancias actuales hasta las capitales de provincia son menores que las que

     existían hace cien años hasta las sedes de muchos registros locales.

     

     En esta evolución secular, Internet sólo implica un paso más a los ya dados con la

     introducción sucesiva de las redes de carreteras y de ferrocarriles, la posterior

     popularización del automóvil, y la generalización de teléfonos y faxes. Todos estos

     cambios en la demanda apuntan, en suma, a que el valor para el usuario de que los registros

     estén cerca de su domicilio es cada vez menor y, en muchos casos, nulo.

     Junto con la documentación heterogénea tradicional, los Registros trabajan hoy, además,

     con gran cantidad de documentación que presenta un cierto nivel de homogeneidad, al ser

     generadas por operadores jurídicos de gran tamaño, como entidades de crédito o empresas

     promotoras. En términos de la función de costes, esto representa que se emplea hoy un

     porcentaje mucho más alto de recursos fijos, en forma de personal especializado,

     ordenadores, fotocopiadoras, teléfonos, faxes, software, scanners, etc. Como consecuencia,

     la eficiencia de los registros exige emplear esos recursos fijos al máximo de su capacidad,

     lo que a su vez requiere que cada registro tenga una escala suficiente.

     

     El coste de oportunidad por pérdidas de economías de escala, que en el XIX era

     despreciable, ha pasado a ser prohibitivo.

     

     Estos dos factores de demanda y oferta actúan, pues, en la misma dirección: por un lado,

     los usuarios valoran menos la cercanía física del Registro; y, por otro lado, a los registros

     les resulta más costoso operar cerca de los usuarios.

     

     7.- Una demarcación racional

     

     7.1.- Objetivo: mejorar el servicio

     

     El primer paso lógico es, obviamente, el de definir la calidad deseable del sistema, ya está

     en nuestro país resuelto. El motivo no es otro que la excelente calidad y eficacia de

     nuestros registros. En el siguiente apartado 8 se explica cómo diversos organismos

     internacionales sitúan a nuestros Registros de la Propiedad y Mercantiles entre los más

     eficaces y menos costosos del mundo; así como, en especial, la sección 5.5 en el que

     explicamos cómo son sin duda mucho más eficientes que los demás registros españoles.

     

     El análisis de la sección precedente resulta aquí de gran ayuda para establecer dos

     directrices en este terreno, el de mejorar la calidad del servicio, que serían las de sustituir

     accesibilidad por cercanía y optimizar los recursos fijos de los registros.

     

     7.2.- Sustituir cercanía por disponibilidad

      Es necesario considerar todos los costes implícitos y explícitos en que ha de incurrir el

     usuario. Los costes implícitos fundamentales son los costes de acceso, pero cada vez en

     mayor medida hemos de considerar que los costes de desplazamiento hasta el registro son

     una parte decreciente y tendentes a desaparecer, gracias a la prestación de servicios a

     distancia y la telemática.

     

     Como consecuencia, tiene cada vez menos sentido segregar registros para situarlos cerca de

     la demanda personal y hasta el concepto de cercanía se ha de sustituir por el de

     disponibilidad y accesibilidad, sea cual sea la distancia física.

     

     7.3.- Optimizar los recursos fijos de los registros

     

     La demanda de los registros es hoy un compendio de servicios de diferente naturaleza.

     Junto a servicios estrictamente individuales, hay otros demandados por grandes operadores,

     de forma intensa , que requieren un cierto nivel de homogeneidad. Para prestar estos

     servicios eficientemente, ha sido necesario incorporar al proceso registral el uso masivo

     de nuevas tecnologías, con un peso creciente de procesos administrativos relativamente

     homogéneos y una mayor dosis de especialización.

     

     Este proceso ha requerido y requiere, un uso creciente de recursos fijos especializados,

     tanto de capital físico (sobre todo, en ofimática y telecomunicaciones) como en recursos

     humanos (con una mayor especialización de las empleados).

     

     La consecuencia de este cambio secular en la mezcla de factores productivos que emplean

     los registros es que la dimensión mínima de cada registro ha aumentado. El

     aprovechamiento de esos recursos fijos especializados exige operar con mayores

     volúmenes de actividad. Es necesario, por ello, adoptar una política de demarcación

     tendente a concentrar registros y facilitar el uso compartido de recursos fijos por varios

     registros.

     

     7.4.- Una política viable en sintonía con los niveles alcanzados, la evolución del mercado

     y las exigencias de las nuevas tecnologías

     

     Cerrar oficinas, públicas siempre es impopular. Concentrar registros también plantea

     numerosos problemas internos y empeora los incentivos si diluye la conexión entre

     Registrador y Registro. Por todo ello, es comprensible que se tienda a evitar tales medidas.

     Afortunadamente, es viable una política menos radical pero igual de ambiciosa, consistente

     en aprovechar el incremento en la demanda de servicios registrales para ir ajustando el

     sistema.

     

     Lo que no tiene a nuestro juicio ningún sentido en el contexto actual es aplicar una política

     de fragmentación de los actuales registros, pues, como hemos demostrado, se opondría a la

     evolución lógica del sector y perjudicaría gravemente el interés público.

     

     8 .- La eficiencia del sistema registral inmobiliario y mercantil

     

     Para llenar este supuesto vacío, adjuntamos las siguientes páginas que, en forma

     condensada, explican cuál es la situación de nuestros registros: unos registros modélicos

     tanto en comparación con los registros de los países vecinos como, aún en mayor medida,

     con los demás registros españoles.

     8.1.- Nuestro Registro de la Propiedad es uno de los más eficaces del mundo

     

     Sin un registro eficaz, los costes de transacción son enormes, por la desigualdad o

     "asimetría" informativa que existe entre los contratantes, de modo que el adquirente no

     puede saber la calidad jurídica de lo que adquiere. En el ámbito inmobiliario, no sabe si

     quién le vende o le ofrece una finca en garantía hipotecaria es su verdadero propietario y si

     sobre la finca pesan o no más cargas que las que el propietario reconoce. En el ámbito

     mercantil, es igual de esencial eliminar la asimetría informativa para conocer, por ejemplo,

     quién es el representante legal de una sociedad o que determinado contrato no excede su

     objeto social.

     

     Por ello, el registro es un catalizador de la actividad económica. Como consecuencia,

     importa más su eficacia que sus costes, siempre que éstos no sean prohibitivos; y máxime

     si son reducidos, como sucede en España. Afortunadamente, nuestros registros

     prácticamente eliminan todas estas asimetrías en materia tanto inmobiliaria como

     mercantil. Lo pone de relieve el que la prima de insolvencia de nuestros préstamos

     hipotecarios sea prácticamente cero, con tipos próximos al de la deuda pública libre de

     riesgo, mientras en países como Italia o Estados Unidos los deudores hipotecarios han de

     pagar una prima de insolvencia notable, incurriendo así en tipos de interés muy superiores

     al de la deuda pública.

     

     El motivo es que, gracias a la eficacia de nuestro Registro de la Propiedad, las titularidades

     están perfectamente claras, no existe ninguna "brecha" o “gap” registral durante el cual los

     derechos están en peligro, y los tiempos y costes necesarios para formalizar y ejecutar

     préstamos hipotecarios son en España muy pequeños, todo lo cual redunda en menores

     costes de transacción para el prestatario. Coinciden en esta apreciación los principales

     usuarios, con base en el Informe final de un Grupo de Trabajo creado en marzo de 2003 por

     la Comisión Europea3

     , quienes difícilmente podrían haber valorado mejor al Registro4

      .

     

     8.2.- El Registro español también es eficiente: logra gran eficacia a un coste mínimo,

     tanto explícito (precio) como implícito (tiempo)

     

     

     3 El Forum Group sobre Crédito Hipotecario, integrado por entidades de crédito, consumidores, notarios y tasadores con

     el propósito de analizar los obstáculos existentes para el desarrollo del crédito hipotecario transfronterizo y formular

     recomendaciones para la eliminación de éstos. Véase EUROPEAN COMMISSION, The lntegration of the EU Mortgagee

     Credit Markets, Report by the Forum Group on Mortgagee Credit, Internal Market Directorate General, Bruselas, 2004,

     http://www.europa.eu.int/comm/intemal market/finservices-retail/home-loans/index en.htm (visitada el 7 de enero de

     2005); traducción al español: La integración de los mercados de crédito hipotecario de la Unión Europea

     htlp://www.abe.es/web PROFESIONALES/P informes/integration-FINAL-E8PA%DI OL.PDF (visitada el 7 de enero de

     2005).

     

     4 "España es uno de los países más eficientes en términos de costes de operación (costes de distribución, establecimiento

     y servicio) como % del saldo vivo (un 0,38%), solo superado por Dinamarca (un 0,35%). En el cálculo de éstos influyen

     factores estructurales, como por ejemplo, el tamaño del crédito, la regulación del cobro, o el tiempo requerido para el

     registro. La eficiencia de la garantía es un factor determinante en los costes, y en último lugar en el precio. En países

     como Dinamarca, Holanda o España, con un sistema de garantía hipotecaria sólido, el tiempo medio de formalización del

     préstamo hipotecario y la duración media de la ejecución son sin duda alguna, unos de los más rápidos de toda Europa, lo

     que se traduce en menores costes para las entidades, que son trasladados a los precios que soporta el prestatario"

     (ASOCIACIÓN HIPOTECARIA ESPAÑOLA, "Informe sobre los mercados hipotecarios en Europa", Madrid, 15 de

     Diciembre de 2004 (http://www.ahe.es, visitada el 4 de febrero de 2005), p. 15, énfasis añadido).

     

      Pero nuestros registros no sólo proporcionan una seguridad jurídica de la más completas

     del mundo, a juicio de los principales operadores internacionales, sino que consiguen esa

     seguridad repercutiendo a sus usuarios unos costes reducidos.

     

     Estos costes son tanto explícitos (monetarios) como implícitos (tiempo de espera antes de

     inscribir y eventuales rechazos y condicionamientos en aras del control de legalidad).

     En lo que sigue, examinamos ambos tipos de coste, para clarificar no sólo su cuantía (que

     en lo que toca a los registros es muy reducida) sino en dónde reside la verdadera

     responsabilidad por su existencia: primordialmente en la Hacienda Pública.

     

     Tabla 1. Costes de transacción de una compraventa inmobiliaria y una hipoteca mobiliaria

     

     

     Fuente: Banco Mundial, Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth, Washington DC, World Bank y Oxford

     University Press, 20055

     . Notas: * El informe Doing Business 2005 lo omite del cálculo final (véase el documento de

     detalle en http:/hvu.worldbank.org/PapersLinks/Open.aspx?id=4034); n.d. = no disponible. Algunas sumas parecen

     inexactas como consecuencia del redondeo.

     

     5 Para un benchmarking actualizado de la situación española, puede visitarse

     http://rru.worldbank.org/DoingBusiness/ExploreEconomies/BusinessClimateSnapshot.aspx?economyid=173.

     

     Compraventa inmobiliaria Hipoteca

     Coste (% valor de la propiedad) mobiliaria renta por

     Número de tiempo (% renta habitante

     trámites (dias) Impuestos Resto Total por hab.)

     España, total 3 25 7,14% 11,4 16.990

     Notario 0,11%

     Registro de la Propiedad 0,04%

      Impuestos 7,00% 7,00%

     Francia 10 193 4,90% 0,90% 5,80% 0,5 24.770

     Alemania 4 41 n.d. n.d. 4,20% 0 25.250

     Italia 8 27 3-10%* 1,30% 4,3-11,3% 3,7 21.560

     Reino Unido 2 21 4,00% 0,10% 4,10% 0,1 28.350

     Estados Unidos 4 12 0,40% 0,10% 0,50% 0,1 37.610

     Media UE (15 países) 4,9 48,1 n.d. n.d. 6,10% 6,9 24.156

     Medi~ UE (25 países) 4,9 61,1 n.d. n.d. 5,50% 7,4 20.081

     Media OCDE 4 34 n.d. n.d. 4,90% 5,2 25.773Tabla 2. Costes para constituir una sociedad mercantil

     

     Fuente: Banco Mundial, Doing Business in 2005: Removh~g Obstacles to Growth, Washington DC, World Bank y

     Oxford University Press, 2005. Notas: * datos procedentes de Doing Business 2004; n.d. = no disponible. ** El informe

     de 2005 reporta un plazo de 1 día, correspondiente a las SLNEs. *** Se trata de un plazo irrelevante, pues no paraliza las

     operaciones y suele ser mucho más corto de lo estimado en el Informe del Banco Mundial.

     

     8.3.- El precio de los servicios registrales es menor que en los países de nuestro entorno

     

     Los precios registrales españoles son hoy muy bajos en comparación con los de otros

     países, cuyos registros proporcionan, en general, servicios de inferior calidad,' como son,

     por ejemplo, los de Francia, Italia o Estados Unidos (países todos ellos con meros registros

     de documentos).

     

     Confirman esta valoración los datos del informe Doing Business del Banco Mundial, que

     resumen las tablas adjuntas y demuestran que los costes explícitos de transacción son en

     total superiores en España, pero que esa diferencia se debe a nuestra mayor carga

     impositiva, mientras que, por el contrario, los demás costes de transacción, y en especial

     los costes registrales, son notoriamente inferiores.

     

     Todas estas características son más acusadas en el ámbito del Registro Mercantil que en el

     del Registro de la Propiedad. En los cinco países a que hemos prestado especial atención

     (Francia, Alemania, Italia, Reino Unido y Estados Unidos), el equivalente a nuestro

     Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales es, en promedio, la mitad que en España,

     mientras que la constitución de sociedades no sufre ningún gravamen sustancial.

     

     8.4.- Los costes registrales implícitos son hoy reducidos y algunos de ellos demasiado

     bajos

     

     Los usuarios no sólo pagan el precio arancelario por acceder a los servicios registrales.

     "Pagan" también en forma de tiempo y desplazamientos, de prohibiciones y transacciones

     que se hacen inviables, de transacciones que han de revisar para ajustarse a los requisitos

     legales. Todos éstos son costes reales, implícitos pero reales.

     

     Capital

     Coste (% valor de la propiedad) Coste mínimo renta por

     Número de tiempo (% renta (% renta habitante

     trámites (dias) Impuestos Otros Total por hab.) por hab.) ($)

     España (SLNE) 6 108 1.154 870 2.024 16,5 16,9 16.990

     España (SA o SL)*

     Contrao homonimia 4 9 0,1

     Depósito capital en Banco 1

     Notario 1 552 3,8

     Impuesto sobre 1 1.443 10

     operaciones societarias

     Obtener NIF 1

     Registro Mercantil 1-25** 329 2,3

     Reigstro libros contables 15*** 28 0,2

     Licencia de apertura 105 329 2,3

     Solicitar seguridad social 1

     Notificar trabajo 1

     España, total 11 115 2.694 18,7 19,6 14.430

     Francia 7 8 0 306 306 1,1 0 24.770

     Alemania 9 45 0 1.569 1.569 5,9 48,8 25.250

     Italia 9 13 0 3.796 3.796 16,2 11,2 21.560

     Reino Unido 6 18 0 314 314 0,9 0 28.350

     Estados Unidos 5 5 0 210 210 0,6 0 37.610

     Media UE (15 paises) 6,9 31,4 n.d. n.d. n.d. 9,4 35,8 24.156

     Media UE (25 paises) 7,3 34,2 n.d. n.d. n.d. 10,7 50,9 20.081

     Media OCDE 6 25 n.d. n.d. n.d. 8 44,01 25.773La situación a este respecto se caracteriza por:

     - unos tiempos de espera muy cortos, inferiores a los de los países vecinos y muy

     inferiores a los de los demás registros españoles, aspecto que podría sugerir que

     hemos llevado esa reducción demasiado lejos;

     - unos costes por desplazamiento mínimos y posiblemente subóptimos, con

     consecuencia de la estructura dispersa de los registros; y

     - unos costes de cumplimiento legal elevados como consecuencia de la eficacia

     registral en hacer cumplir leyes con un alto grado de contenido imperativo.

     

     8.5.- El tiempo de servicio se ha reducido notablemente, es muy inferior al de los demás

     registros españoles y es quizá demasiado corto

     

     Los Registros de la Propiedad y Mercantiles son más rápidos, pese a ser los más complejos.

     Las transmisiones e hipotecas inmobiliarias se inscriben en menos de dos semanas en el

     Registro de la Propiedad, bajo pena de un descuento del 30% en los honorarios.

     

     La situación de los demás registros se comenta por sí sola, si consideramos los siguientes

     datos tomados del informe sobre La función económica del Registro de la Propiedad

     Inmobiliaria elaborado por Analistas Financieros Internacionales en diciembre de 2005:

     

     El Catastro, dependiente del Ministerio de Economía, emplea entre 12 y 36 meses

     para dar de alta una finca, una tarea que no es más compleja que la inscripción de

     un negocio jurídico de compraventa e hipoteca, el cual, sin embargo, se ha de

     inscribir en el Registro de la Propiedad en un plazo inferior a dos semanas. De

     nuevo, sorprende que esta deplorable situación dependa del Ministerio de

     Economía, dada la tradicional preocupación de este Ministerio por la eficiencia.

     

     La Oficina Española de Patentes y Marcas (antiguo Registro de la Propiedad

     Industrial), dependiente del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, tarda 18

     meses en publicar la solicitud de una patente; más, si no requiere examen previo, 14

     meses adicionales en concederla; o bien, si requiere examen previo, 24 meses

     adicionales. En total, de 32 a 42 meses. Asimismo, para resolver una solicitud de

     registrar signos distintivos, emplea un promedio entre 12 y 20 meses, según se

     planteen o no objeciones.

     

     El Registro General de la Propiedad Intelectual, dependiente del Ministerio de

     Cultura, tarda 6 meses en resolver una solicitud, pese a que el registro " sólo tiene

     efectos desde que se subsanan los posibles defectos detectados y se trata de un

     registro meramente declarativo6

     .

     

     La inscripción registral de una sociedad mercantil que siga los estatutos orientativos

     del Ministerio de Justicia se realiza en un día. Sin embargo, esa misma sociedad ha

     de esperar un promedio de 105 días para obtener un licencia municipal de apertura,

     según el Banco Mundial.

     

     

     6 Dice, en su portal de Internet: "El Registro no es el procedimiento para poder poner el símbolo (c) del copyright en una

     obra .... [ni] una Entidad de Gestión .... [ni] el Depósito Legal .... [ni] la oficina del ISBN .... [o] ISMN"

     (http://www.mcu.es/isp/plantilla.jsp?area=propint&id=l 5).

      Al observar la lentitud con que funcionan los demás registros españoles, sorprende el

     énfasis de las medidas adoptadas en los últimos años para acortar los plazos de los

     Registros de la Propiedad y Mercantiles. Da toda la impresión de que esas medidas han

     forzado unos plazos muy cortos simplemente porque no son las Administraciones Públicas

     reguladoras, sino los registradores, quienes cargan con los costes.

     

     El que los plazos registrales son hoy excesivamente cortos se ha visto confirmado con la

     Sociedad Limitada Nueva Empresa, que se, ha de inscribir por el Registro Mercantil en un

     máximo de 24 horas mientras que muchos de los socios fundadores de estas sociedades

     están aplazando sus citas notariales hasta principios del mes siguiente con el fin de ahorrar

     un coste mínimo en sus cuotas de Seguridad Social. En otras palabras, el tiempo vale tan

     poco para ellos que posponen la constitución sólo por conseguir ese pequeñísimo ahorro.

     Sin embargo, poder efectuar las inscripciones en 24 horas ha generado costes muy notables

     en los Registros Mercantiles.

     

     8. 6.- El tiempo de servicio registral es inferior al de los países de nuestro entorno

     

     Los datos del Banco Mundial también demuestran que nuestros registros son más eficaces

     que los de los demás países de la OCDE: tanto los tiempos como el número de trámites son

     menores en España.

     

     Nuestra eficacia en cuanto al número de trámites es especialmente notable, por cuanto un

     sistema jurídico como el nuestro, de Civil Law, tiende a acumular más trámites para

     efectuar un mayor control a priori, por lo que son Francia e Italia los países que debemos

     tomar como referencia. Sin embargo, en transacciones inmobiliarias Francia e Italia tienen

     10 y 8 trámites, en los que emplean 193 y 27 días, respectivamente; mientras que España

     tiene sólo 3 trámites que se efectúan en 25 días. En la constitución de sociedades, las cifras

     nos son también favorables: 7 trámites en Francia, 9 en Italia y 6 en España.

     

     Merecen especial atención el largo plazo necesario para abrir una empresa en España, que

     el Banco Mundial estima en 108-115 días. Una vez más, importa mucho atender al detalle,

     pues un 80% de este plazo es imputable a la obtención de la licencia de apertura: 105 días,

     mientras que los demás tiempos son mejores o comparables. El contraste en cuanto a la

     eficacia de las diversas ramas de nuestras administraciones no podía ser más notable y es,

     de nuevo, muy favorable para la organización registral.

     

     8.7.- El coste implícito por desplazamiento del usuario para acceder al Registro es hoy

     demasiado bajo

     

     Desde la creación del sistema registral se han acortado en términos de coste y tiempo de

     desplazamiento las distancias electivas entre usuarios y registros; y la actividad registral se

     ha hecho menos intensiva en capital humano. Por ambos motivos, convendría reducir el

     número de Registros y aumentar la dimensión y capacidad de cada uno de ellos, como se ha

     comentado en detalle más arriba.

     

     Sin embargo, la red. de registros sigue teniendo una estructura capilar que llega hasta

     pueblos remotos y casi despoblados. Como consecuencia, los registros están muy cerca del

     usuario, que incurre así en unos costes de desplazamiento muy pequeños. En muchos casos,

     demasiado pequeños, porque esa fragmentación en pequeños registros impide alcanzar

     economías de escala.

     8. 8.- El Registro podría dejar de ser eficaz si se adoptan políticas insensatas

     

     Puesto que nuestros registros funcionan con la eficiencia que acabamos de demostrar, los

     costes de transacción por asimetría informativa que mencionábamos al inicio de este

     trabajo tienden quizá entre nosotros a pasar inadvertidos, pues, en su mayor parte, son

     costes potenciales y no reales, gracias a la eficacia registral.

     

     Sin embargo, una política sensata en este terreno debe tenerlos muy presentes, ya que

     mantener esos costes tan bajos es un logro difícil de alcanzar y, que una vez alcanzado, es

     difícil de mantener: los registros son mecanismos delicados y susceptibles de deterioro,

     como demuestra la mala situación de los italianos o estadounidenses, y las dificultades, por

     ahora insalvables, que han sufrido ambos países para mejorarlos.

     

     Sería un grave error dar por supuestos los beneficios del registro, considerando como un

     producto sencillo lo que incluso estos países, más desarrollados que el nuestro, distan de

     haber conseguido: la total transparencia y seguridad de las trasmisiones e hipotecas

     inmobiliarias.

     

     En nuestro país, los registros funcionan bien porque se han realizado inversiones cuantiosas

     en capital humano y físico, que aseguran la competencia profesional y un uso pionero de

     tecnologías avanzadas. Las reducciones generalizadas de precios y la imposición de plazos

     de servicio cada vez más cortos ya ponen en peligro la continuidad de esas inversiones.

     

     La demarcación, pues, de un bordo sin precedentes y sin datos objetivos y contrastables,

     como pide el Consejo de Estado, así como la ausencia de un estudio que demuestre

     mnimamente que las medidas que propone el Real Decreto que hemos comentado, al

     menos, no van a dañar el servicio público, constituye una medida que comprometerá

     gravemente la solvencia de nuestro sistema registral y su viabilidad a medio plazo.

     

     9.-Anexo 1.- Dictamen del Consejo de Estado.

     La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de febrero de

     2007, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

     "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 28 de noviembre de 2006, el Consejo de Estado ha

     examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica la

     demarcación y la capitalidad de determinados Registros de la Propiedad, Mercantiles y de

     Bienes Muebles.

     De los antecedentes remitidos resulta:

     Primero.- Con fecha 22 de octubre de 2004, la Dirección General de los Registros y del

     Notariado solicitó a todos y cada uno de los Registradores de la Propiedad, Bienes Muebles y

     Mercantiles existentes en España que proporcionaran información estadística sobre sus

     respectivos Registros, relativa a los años 2002, 2003 y primer semestre del año 2004.

     Segundo.- A la luz de los datos estadísticos reunidos, con fecha de 15 de julio de 2005 se

     elaboró un primer borrador y se solicitó informe sobre él a las siguientes Administraciones,

     órganos y organismos: todas las Comunidades Autónomas (respondieron todas menos

     Cantabria y La Rioja); las autoridades locales a través de las Diputaciones Provinciales o, en su

     caso, de las Consejerías de las Comunidades Autónomas uniprovinciales; todos los Tribunales

     Superiores de Justicia; los Colegios Notariales; todos y cada uno de los Registros afectados; el

     Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España Tercero.- Obra en el expediente una primera versión del proyecto con fecha de julio de 2006

     (sin expresión del día). Se compone de un preámbulo, cuatro artículos, cuatro disposiciones

     adicionales, una disposición transitoria, y cuatro disposiciones finales.

     Cuarto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia en su informe de fecha 20 de

     septiembre de 2006 en primer lugar hace referencia a los antecedentes normativos que

     afectan al proyecto de Real Decreto: Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de

     1946, Reglamento Hipotecario aprobado por Decreto de 14 de febrero de 1947 y Reglamento

     del Registro Mercantil aprobado por Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio. Seguidamente

     hace una exposición detallada sobre el fundamento legal y distribución de competencias en la

     fijación de la demarcación registral así como de su estructura, objeto y contenido. Por último,

     formula algunas observaciones a la tramitación del proyecto. Concluye el informe

     manifestando que la tramitación del proyecto se ha sujetado a la legislación aplicable, y que se

     ha respetado el orden constitucional de distribución de competencias en la materia.

     Quinto.- La versión que se somete a dictamen del Consejo de Estado del proyecto de Real

     Decreto por el que se modifica la demarcación y la capitalidad de determinados Registros de la

     Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles está fechada el 22 de noviembre de 2006. Se

     compone de un preámbulo, cuatro artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición

     transitoria y cinco disposiciones finales.

     Comienza el preámbulo haciendo alusión al Real Decreto 398/2000, de 24 de marzo, por el

     que se modifica la demarcación y capitalidad de determinados Registros de la Propiedad y

     Mercantiles, con la finalidad de garantizar a los ciudadanos mejor acceso a los Registros y un

     funcionamiento más eficaz de las oficinas registrales. Su disposición adicional segunda

     posibilita que, transcurridos cinco años desde la última demarcación y cuando las necesidades

     del servicio lo exijan, puedan realizarse revisiones parciales. Asimismo, como respaldo legal

     del presente proyecto, es preciso citar el artículo 275 de la Ley Hipotecaria, los artículos 482 y

     siguientes de Reglamento Hipotecario y el artículo 14 del Reglamento de Registro Mercantil.

     Todos ellos facultan al Gobierno para acordar el establecimiento de nuevos Registros de la

     Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles en determinadas localidades, cuando convenga al

     servicio público, atendiendo al volumen y movimiento de titulación sobre bienes inmuebles,

     derechos reales y sociedades. Valoradas las circunstancias nuevas, se ha considerado

     necesaria la creación de 281 nuevos Registros de la Propiedad así como de 21 plazas de

     Registradores Mercantiles y de Bienes Muebles. Además, el preámbulo menciona otras

     cuestiones que son también objeto del Real Decreto: división material de algunas oficinas que

     se encontraban en situación de división personal, creación de plazas de registradores

     mercantiles en algunos Registros, modificación del artículo 16 del Reglamento del Registro

     Mercantil para adecuarlo a las particulares circunstancias de Santiago de Compostela y para

     facultar la apertura de dependencias de Registro Mercantil en algunas localidades cuando, por

     razón de servicio, el Ministro de Justicia lo acuerde.

     El artículo 1 dice que se establecen los Registros de la Propiedad que se recogen en el Anexo I.

     El artículo 2, que se dividen materialmente los Registros que actualmente se desempeñan en

     régimen de división personal y que figuran en el Anexo II. El 3, que se dividen personalmente

     los Registros que se recogen en el Anexo III. El artículo 4 regula el modo de establecer las

     líneas divisorias entre Registros. La disposición adicional primera determina dónde situar la

     oficina del Registro en supuestos de segregación; la segunda, cómo se cubren las vacantes en

     el Registro, en unos casos por concurso especial y en otros por concurso ordinario; y la tercera

     reordena la numeración de unos Registros específicos. La disposición transitoria única

     exceptúa la regla del artículo 497 del Reglamento Hipotecario en lo relativo a la participación

     en concursos de provisión de vacantes. La disposición final primera modifica el artículo 16 del

     Reglamento del Registro Mercantil; la segunda contiene autorizaciones al Ministro de Justicia y

     a la DGRN; la tercera prevé la revisión total de la demarcación en diez años y parcial en cinco;

     la cuarta permite el nombramiento de Registradores accidentales; y la quinta establece la

     entrada en vigor del Real Decreto al día siguiente de su publicación en el BOE.

     Sexto.- La memoria justificativa explica la necesidad y oportunidad de la nueva norma. Expone

     que la estadística llevada a cabo "demostró a esta Dirección General que era absolutamente

     imprescindible abordar una revisión parcial de la demarcación registral, por más que dicha

     revisión abarcase numerosos Registros". La anterior demarcación, aunque aprobada en el año

     2000, reflejaba una realidad anterior, en concreto la de 1997. En esos siete años entre ambas

     encuestas se había producido un incremento "exponencial" de la titulación civil y mercantil.

     Ese incremento ha redundado en un aumento en la práctica de asientos y de las solicitudes de

     publicidad. La última estadística mostraba también la existencia de Registros mal ubicados en

     el sentido de que su ámbito territorial no se adecuaba a la realidad demográfica. Por último,

     desde la última demarcación se ha alterado notablemente la realidad jurídica, como

     consecuencia de, entre otras, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, Ley 24/2005, de 18 de noviembre, y la Ley 7/2003. En esas normas destaca por su importancia la incorporación de

     nuevas tecnologías en el funcionamiento de los Registros.

     La segunda parte de la memoria se dedica a mostrar "la acomodación de la norma a las

     exigencias legales, esto es, al procedimiento de reforma de dicha demarcación". Y describe

     cada uno de los trámites de la laboriosa preparación del proyecto, ajustados al artículo 275 de

     la Ley Hipotecaria, 482 del Reglamento Hipotecario y 14 del Reglamento del Registro

     Mercantil.

     La memoria económica observa que el proyecto de Real Decreto no genera gasto alguno para

     el Erario Público, ya que la intervención de la Administración General del Estado mediante la

     correspondiente manifestación de la potestad reglamentaria se centra en ordenar la

     demarcación de unos funcionarios públicos cuya retribución no se produce contra partida

     presupuestaria alguna. Tampoco tiene impacto económico alguno en la sociedad en general,

     sin perjuicio del sacrificio económico que pueda producirse a título individual, sacrificio que

     debe ser soportado por los mismos pues se funda en un interés general superior.

     El informe sobre impacto de género explica que "atendido el contenido del Proyecto de la

     norma, el mismo carece de efecto alguno y, por tanto de impacto por razón de género, al

     regular una cuestión meramente organizativa como es el número de los Registros de la

     Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, su capitalidad y el régimen de división personal o

     material de los mismos".

     Séptimo.- Obra en el expediente un segundo informe de la Secretaría General Técnica, que

     data de 23 de noviembre de 2006, de idéntico contenido al primero.

     Octavo.- Obra en el expediente una nota de la Dirección General instructora de 23 de

     noviembre de 2006 en la que se da cuenta del contenido completo del mismo, que supera los

     24.000 páginas. Informa qué consta en formato papel -exclusivamente las versiones del

     proyecto, las memorias justificativa, económica y de impacto de género, los informes de la

     Secretaría General Técnica y acreditación del cumplimiento del procedimiento debido- y qué en

     formato electrónico, en el CD-ROM que se adjunta.

     Las 51 cajas que integran el expediente tienen el siguiente contenido. La caja 1 contiene la

     Resolución-Circular de la Dirección General de los Registros y del Notariado, con fecha 25 de

     octubre de 2004, por la que se solicitan a todos los Registros de la Propiedad y Mercantiles

     certificación del número de inscripciones, anotaciones y cancelaciones correspondientes a los

     años 2002, 2003 y primer semestre del 2004 por términos municipales o secciones, así como

     otros datos estadísticos, de conformidad con lo establecido en el Reglamento Hipotecario.

     Asimismo se acredita la notificación de dicha Resolución- Circular a todos los Registros de la

     Propiedad y Mercantiles. Las cajas 2 a 15 incluyen la certificación de los datos estadísticos

     remitidos por los Registros de la Propiedad y Mercantiles. La caja 16 contiene el texto del

     proyecto de Real Decreto que se sometió a los informes previstos en el artículo 482 del

     Reglamento Hipotecario. El contenido de la caja 17 es la solicitud de informes sobre el anterior

     proyecto de Real Decreto, y se acredita notificación. Se interesa que recaben dicho informe al

     Decano del Colegio de Registradores, a todos los Registros de la Propiedad y Mercantiles, a las

     Comunidades Autónomas, a los Colegios Notariales, a los Tribunales Superiores de Justicia, a

     las Diputaciones Provinciales y a los Consejos y Cabildos Insulares. En consideración a las

     numerosas peticiones recibidas al efecto, la Dirección General de los Registros y del Notariado

     concedió mediante escrito la ampliación del plazo para la emisión de los informes. También se

     recogen diversas comunicaciones de distintos organismos sobre la petición de informe del

     proyecto. En la caja 18 se encuentra el texto del complemento del proyecto y a su vez se

     solicitan informes relativos al anterior complemento a los órganos citados en el anterior

     apartado. Asimismo se les comunica la suspensión y reanudación del plazo para la emisión del

     informe. Las cajas 19 a 44 contienen los informes emitidos. Los extractos de dichos informes

     favorables y desfavorables están en las cajas 45 y 46. Las cajas 47, 48 y 49 recogen las

     comunicaciones telemáticas entre distintos órganos. La caja 50 contiene una versión del

     proyecto. En la caja 51 figuran las tablas- resumen de los informes emitidos por las siguientes

     Comunidades Autónomas: Andalucía, Aragón, Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha,

     Cataluña, Galicia, La Rioja, Illes Balears, Madrid, Navarra, País Vasco, Principado de Asturias,

     Murcia, Comunidad Valenciana y también por la Ciudad de Ceuta. La caja 52 contiene la

     versión del proyecto sometido dictamen del Consejo de Estado, con fecha 22 de noviembre de

     2006.

     El CD-ROM adjunto sólo contiene la documentación correspondiente a las cajas 1, 16, 17, 18,

     50, 51 y 52.

     Noveno.- Solicitado por el Consejo de Estado, fue remitido a éste el informe emitido por el

     Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, al no figurar en el

     expediente remitido ni en soporte papel ni en el CD-ROM adjunto. El informe fue elaborado en

     septiembre de 2005 sobre un borrador de demarcación que proyectaba crear 450 nuevas

     oficinas, casi un 50% más de las 993 entonces existentes. Manifiesta el Colegio que "no se opone a la demarcación. Es más, la propicia y aconseja, puesto que con ella se debe y se

     puede mejorar el servicio público registral". Pero critica el incumplimiento de los límites de la

     discrecionalidad administrativa y la falta de proporcionalidad y de oportunidad de la nueva

     demarcación, teniendo en cuenta que la anterior de 2000 supuso la creación de cuarenta y

     ocho nuevos registros. Desde entonces han transcurrido cinco años, "y por tanto lo que

     corresponde en este momento es una revisión parcial de la demarcación (...) Sin embargo, la

     demarcación proyectada es una demarcación total. Lo prueba el hecho de que para su

     propuesta se han solicitado informes a la totalidad de los registros de España (...) Es evidente

     que el Gobierno de la nación tiene plena potestad para revisar el criterio seguido en un Real

     Decreto anterior. La duda surge en si esa modificación puede llevarse a cabo sin motivación

     alguna". Y más adelante: "El Real Decreto no tiene en cuenta ningún criterio objetivo sobre el

     volumen de documentación presentado en los registros, o al menos tal criterio no se explicita

     en ningún momento". Y por último: "No cabe duda de que el tráfico civil, especialmente el

     inmobiliario, y el mercantil han aumentado señaladamente en España durante los últimos

     veinticinco años, y ello es debido a las características económicas de la nación, a la

     trascendencia del negocio inmobiliario en el PIB y a la modernización y adaptación del

     comerciante a las nuevas fórmulas societarias. Sin embargo, esta afirmación, que nadie puede

     poner en duda y que supone en determinados casos un incremento de la titulación que se

     presenta en los Registros, no puede, por su simple exposición, motivar un incremento del 50%

     de las oficinas registrales".

     Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso la remisión del expediente para dictamen.

     Pendiente éste de emitirse, el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de

     España solicitó y obtuvo audiencia ante el Consejo de Estado y presentó escrito el 25 de enero

     de 2007. Expone que la finalidad del nuevo escrito es poner de manifiesto dos órdenes de

     consideraciones. El primero se refiere al trámite de audiencia concedido a los Registradores

     afectados. Es cierto, se dice, que la DGRN "concedió desde el punto de vista formal trámite de

     audiencia a los registradores afectados por la demarcación"; ahora bien, añade el Colegio, en

     muchos de los Registros se indicaba respecto a su circunscripción sólo "a determinar según

     informes", mientras que en otros ya se fijaba el nuevo ámbito competencial. Considera el

     Colegio que debería darse nuevo trámite de audiencia a estos registradores afectados por la

     demarcación cuya circunscripción estaba entonces por determinar. Por otra parte, el Colegio

     informa de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del

     Estatuto de Cataluña, cuyo artículo 147 regula la competencia de la Generalidad de Cataluña

     en materia de Notarías y Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

     1.- El artículo 275 de la Ley Hipotecaria, en su primer párrafo, dice así: "El Ministerio de

     Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, y con las

     formalidades reglamentarias, cuando así convenga al servicio público, atendido el volumen y

     movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, podrá, oyendo al

     Consejo de Estado, acordar el establecimiento de nuevos Registros de la Propiedad en

     determinadas localidades, así como la modificación o supresión de los existentes". Por su

     parte, el artículo 482 del Reglamento Hipotecario es del siguiente tenor: "La creación o

     supresión de Registros de la Propiedad se acordará por el Ministerio de Justicia a propuesta de

     la Dirección General de los Registros y del Notariado, previo un expediente al que se aportarán

     datos estadísticos y los informes razonados de las Autoridades locales, Registradores de la

     Propiedad, Notarios, Jueces de Primera Instancia, Presidente de la Audiencia Territorial y Junta

     del Colegio Nacional de Registradores. Asimismo se podrá abrir información pública en los

     municipios afectados. La resolución se adoptará por Decreto acordado en Consejo de Ministros,

     previa audiencia del de Estado". Finalmente, el primer párrafo del artículo 14 del Reglamento

     del Registro Mercantil dice que "el número de Registradores que estarán a cargo de cada

     Registro Mercantil se determinará mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Justicia".

     Se deduce de los textos normativos citados que la creación de nuevos Registros tiene que

     aprobarse por Real Decreto, el cual está sujeto a determinados requisitos materiales y

     formales. Entre los materiales, es preciso que la modificación convenga al servicio público,

     atendido el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales.

     Entre los formales, unas especiales "formalidades reglamentarias", como son la reunión de

     datos estadísticos, informes de una pluralidad de organismos y Administraciones, y dictamen

     del Consejo de Estado.

     Se constata que han sido cumplidas todas las formalidades exigidas: se llevó a cabo en 2004 y

     2005 una estadística con datos suministrados por todos los Registros de la Propiedad de

     España y a la luz de la información reunida se inició el procedimiento de modificación de

     demarcación registral y se recabaron todos los informes preceptivos. Y, una vez preparado un

     primer borrador de nueva demarcación, fue remitido a todos los Registradores afectados, que

     pudieron presentar las alegaciones oportunas y la mayoría lo hicieron. No le es exigible al

     órgano instructor que el borrador remitido a los Registradores sea el definitivo ni la ley le obliga a que se abstenga de introducir cambios en él o que, modificado en algún punto, deba

     abrirse nueva audiencia, pues si así se hiciera este complejo procedimiento de modificación de

     la demarcación se enredaría en trámites interminables. Han podido alegar todos los

     Registradores así como el Colegio que los representa, y en consecuencia se considera que ha

     sido cumplido correctamente el debido trámite de audiencia de las personas, entidades y

     sectores interesados.

     2.- Desde la perspectiva de la competencia para la aprobación del Real Decreto ahora

     proyectado, es oportuno tomar en consideración la entrada en vigor de la Ley Orgánica

     6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Cataluña, cuyo artículo 147.1 c) atribuye a

     la Generalidad de Cataluña la competencia para el establecimiento de las demarcaciones

     notariales y registrales, incluida la determinación de los distritos hipotecarios y de los distritos

     de competencia territorial de los notarios. Cabe plantearse el efecto de esta ley orgánica sobre

     las competencias del Gobierno para aprobar un Real Decreto que modifica Registros radicados

     en la Comunidad Autónoma catalana.

     El Consejo de Estado ha de reiterar aquí lo ya manifestado con relación al proyecto de Real

     Decreto sobre demarcación notarial, actualmente en tramitación y objeto del reciente

     Dictamen 2476/2006, de 25 de enero de 2007, pues ambas competencias de modificación de

     demarcación, la registral y la notarial, corren parejas y son consideradas conjuntamente en el

     nuevo Estatuto.

     Dicho dictamen, que a su vez cita el anterior 2466/2006 relativo al Real Decreto sobre

     modificación del Reglamento Notarial, parte en su análisis del artículo 149.1.8 de la

     Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación civil,

     que incluye, en todo caso, la ordenación de los registros e instrumentos públicos. En

     interpretación de este precepto, las Sentencias del Tribunal Constitucional 97/1989 y 87/1989

     sentaron la doctrina de que las competencias asumidas en los Estatutos sólo hacían referencia

     al nombramiento de los Registradores y Notarios y a la participación en las demarcaciones

     registrales y notariales, de donde se sigue que las normas que aseguraban esta participación

     autonómica en los procedimientos de demarcación se ajustaban al orden de distribución de

     competencias que resulta del bloque de constitucionalidad.

     Sobre la repercusión del Estatuto en este orden de distribución de competencias razonaba el

     dictamen que el ejercicio práctico de las ahora atribuidas a la Generalidad exigirá una reforma

     del ordenamiento jurídico aplicable -y, a propósito del presente expediente, cabe añadir que

     las únicas normas existentes sobre revisión de la demarcación registral se encuentran hoy en

     la Ley Hipotecaria-, y que, hasta que esta reforma se produzca, "los poderes públicos no

     pueden dejar de ejercitar sus competencias ante la hipótesis de un cambio de titularidad,

     cesión o transferencia de las mismas, pues prevalece, dentro de un esquema de lealtad

     institucional y cooperación, el interés público superior en juego, que puede exigir el adecuado

     y puntual ejercicio de los poderes y competencias constitucional y legalmente atribuidos. Es

     decir, no cabe que, por la pendencia de un proceso abierto de reformas estatutarias, la

     Administración General del Estado deje de ejercer las competencias que, en un determinado

     momento constitucional, le son propias (como es el caso de la determinación y revisión de la

     demarcación notarial), pues es su deber y obligación constitucional el velar por que los

     servicios públicos de su competencia se presten adecuadamente, no pudiendo retrasar las

     modificaciones exigidas para la mejor prestación de los mismos por un hipotético traspaso de

     competencias derivado de la aprobación de nuevos Estatutos de Autonomía o la reforma de los

     vigentes". A lo que el dictamen añadía que ese ejercicio previo de competencias por el

     Gobierno "no inmoviliza al nuevo titular de la competencia o vacía de contenido sus nuevas

     potestades, pudiendo actuarlas a su voluntad -manteniendo o modificando la demarcación

     ahora en proyecto, caso de aprobarse definitivamente-, con los nuevos límites que resulten de

     la nueva distribución competencial. En definitiva, la aprobación de la demarcación notarial en

     virtud del proyecto consultado no supone, a priori, el blindaje en el territorio de esa

     Comunidad Autónoma de una revisión realizada en su momento por quien era el titular de la

     competencia (el Estado), conforme a unos criterios que pueden no ser compartidos por el

     nuevo titular de la competencia (por ejemplo, la Comunidad Autónoma de Cataluña)".

     La doctrina expuesta en el citado dictamen es aplicable al presente proyecto de Real Decreto y

     por las mismas razones se entiende que la presente revisión de la demarcación registral es

     conforme a Derecho porque se ajusta a la legislación actualmente vigente sobre la materia,

     que hoy se encuentra únicamente en la Ley Hipotecaria.

     3.- En cuanto a la justificación material de la modificación, la memoria explica su conveniencia

     para el servicio público, basada precisamente en el volumen y movimiento de la titulación

     sobre bienes inmuebles y derechos reales. Desde la encuesta anterior, realizada en 1997, la

     última realizada indica que se ha producido, dice dicha memoria, un "incremento exponencial

     de la titulación", lo que recomienda aumentar el número de Registradores para mejor atender

     el servicio público, además de otras circunstancias que también lo aconsejarían, como el mayor número de las solicitudes de publicidad o la nueva realidad jurídica creada por la

     entrada en vigor de leyes que afectan al funcionamiento de los Registros.

     En septiembre de 2005 el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España

     emitió informe sobre el proyecto y, aunque favorable, se decía, a la demarcación, consideraba

     desproporcionada la dimensión de la misma, que en ese primer borrador entrañaba la creación

     de 450 nuevas oficinas. El proyecto remitido a consulta, según se lee en su preámbulo, supone

     la creación de 281 nuevos Registros de la Propiedad y 21 plazas de Registradores Mercantiles y

     de Bienes Muebles, en total, poco arriba de 300 nuevos Registros y plazas. En consecuencia,

     las alegaciones sobre el carácter desproporcionado de la reforma han perdido en una parte su

     fundamento cuando el alcance material de la misma es en número de Registros o plazas unos

     150 inferior al del borrador que informó el Colegio, acaso por haber atendido el órgano

     instructor las razones expuestas por el Colegio o por los propios Registradores afectados por el

     primer borrador, que ahora el proyecto deja en la situación actual, sin modificar.

     Queda subsistente, a juicio del Consejo de Estado, la demanda del Colegio de una más

     detallada explicación en el expediente no ya de la necesidad de una nueva demarcación,

     aceptada por todas las partes, sino de la dimensión de la misma, la cual, pese al recorte

     experimentado en la tramitación, con sus 300 nuevos Registros y plazas, sigue siendo la más

     amplia de toda la historia registral, notoriamente superior, por ejemplo, a la operada en el año

     2000, que se circunscribió a la creación de 48 nuevos Registros. Es de público conocimiento el

     incremento, descrito en la memoria como "exponencial", de la creación de vivienda en España,

     que se calcula equivalente a la sumada por todo el resto de Europa, y que redunda

     directamente en una subida del volumen y movimiento de la titulación registral, criterios que

     conforme a la Ley Hipotecaria deben tenerse en cuenta a la hora de ponderar la conveniencia

     para el servicio público de una nueva demarcación. La encuesta comprensiva de todos los

     Registros de España muestra que se han reunido todos los datos interesantes para determinar

     el alcance de la demarcación, y el hecho mismo de que, en el curso de la tramitación, el

     número de las oficinas afectadas por la demarcación haya pasado de 450 a 300, indica que se

     ha realizado el necesario estudio individualizado de cada oficina y que en muchos casos se han

     estimado atendibles las razones aducidas por el Registrador que se oponía a la creación de

     nuevos Registros, una vez evaluados todos los datos y las alegaciones presentadas. Con todo,

     una demarcación de tan alto bordo, única en su historia, que supone un incremento de en

     torno a un 30% de la cifra total de Registros en España, pide una explicación más precisa,

     basada en datos objetivos y contrastables, de las proporciones generales que ha alcanzado.

     No hubiera sido tampoco objetable, dadas sus dimensiones, que la reforma emprendida se

     hubiera realizado en varias fases y no de una sola vez. Pues, entre otras posibles reflexiones,

     no oculta el Consejo de Estado la preocupación que le suscita la perspectiva de trescientas

     nuevas plazas de funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Registradores de la Propiedad que

     deberán cubrirse en una próxima convocatoria de oposiciones, y el riesgo de que una demanda

     tan masiva de nuevos miembros del Cuerpo no pueda ser atendida manteniendo la alta calidad

     técnica y profesional de los funcionarios que actualmente sirven en los Registros.

     4.- El apartado primero de la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000 dice así: "La

     demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente

     revisión total. También podrán realizarse revisiones parciales, transcurridos solamente cinco

     años, cuando las necesidades del servicio lo exijan conforme al párrafo primero del artículo

     275 de la Ley Hipotecaria".

     Debe distinguirse en el orden conceptual, como preámbulo de las observaciones que siguen, y

     para interpretar la anterior disposición, entre revisión y Real Decreto de modificación de

     demarcación. La revisión es un estudio, parcial o total, del estado de los Registros en España,

     que deberá realizarse periódicamente, y el Real Decreto se aprobará siempre que, a

     consecuencia de ese estudio previo, se entienda conviene al servicio público, sin límite de

     tiempo.

     La distinción entre revisiones totales y parciales es una creación de los Reales Decretos de

     demarcación, no se halla ni en la Ley Hipotecaria ni en su Reglamento, y no es claro en la

     norma si se predica de los estudios previos o del Real Decreto. En todo caso, es incuestionable

     que el Gobierno puede emprender la modificación de la demarcación registral siempre que

     concurran los requisitos exigidos por la ley, conveniencia del servicio público, atendido el

     volumen y movimiento de la titulación, y que esa potestad, que es también un deber, no

     puede resultar condicionada por el real decreto que aprueba la demarcación anterior, pues un

     real decreto no ha de imponer límites temporales al ejercicio de una potestad donde la ley no

     los establece, límites que pueden ser derogados por el mismo órgano -el Gobierno- al que se

     quiere limitar.

     Por consiguiente, aun aquellas nuevas demarcaciones que por su naturaleza implican una

     revisión total, podrán ser llevadas a cabo por el Gobierno sin esperar que venza el plazo de

     diez años establecido en el Real Decreto 398/2000, si así lo aconseja el servicio público. Es cierto que ni en la vigente disposición final ni en todo el expediente remitido se encuentran

     criterios seguros que permitan distinguir entre esas dos clases de revisiones, las parciales y las

     totales. Dicho esto, parece evidente que la que se somete al presente dictamen del Consejo de

     Estado entraña una revisión total. El contenido de la disposición final segunda del Real Decreto

     398/2000 se repite literalmente en la disposición final tercera del proyecto y en ambas se dice

     que la demarcación se revisará en su totalidad "transcurridos diez años desde la presente

     revisión total". Y en efecto, el hecho de que la encuesta haya comprendido a todos los

     Registros de España, que todos ellos hayan sido consultados, todas las Comunidades

     Autónomas, todos los Tribunales Superiores de Justicia, etcétera, así como la magnitud de la

     modificación de la demarcación registral, la mayor de su historia, indican que, de ser necesario

     calificar la revisión de alguna forma, ésta se ajustaría con mayor naturalidad a la categoría de

     "total", reservándose la de "parcial" a otras menores en número de oficinas o de territorios

     afectados. Parece confirmarlo así el que en el preámbulo se afirme que con la presente

     demarcación se acomete "el diseño de un nuevo mapa de las oficinas registrales". Y el Colegio

     de Registradores coincide en considerar esta revisión como total, sin que ello obste a la

     competencia del Gobierno para realizarla sin esperar al año 2010, pues, dice su informe, "es

     evidente que el Gobierno de la nación tiene plena potestad para revisar el criterio seguido en

     un Real Decreto anterior".

     Los anteriores razonamientos demuestran que el Ministerio debería haber dispensado alguna

     atención -en la memoria justificativa y en el preámbulo del Real Decreto proyectado- al

     Derecho vigente en este momento, la disposición final segunda del Real Decreto 389/2000, y

     haber tomado posición expresa respecto a su contenido, sin temor a separarse de lo en él

     previsto. En lugar de ello, parece haber optado por intentar no contradecirlo por la vía

     improbable de entender la presente demarcación como una revisión parcial. Así, en la memoria

     justificativa (pág. 6) se lee que la estadística realizada demostró "que era absolutamente

     imprescindible abordar una revisión parcial de la demarcación registral, por más que dicha

     revisión abarcase a numerosos Registros". Y el preámbulo desde su párrafo segundo enmarca

     sus consideraciones con la mención de las revisiones parciales permitidas por la disposición

     final segunda del Real Decreto 398/2000, sin aludir en ningún momento a la revisión total (a

     continuación desarrolla una línea de argumentación, iniciada con una adversativa, "sin

     embargo...," de la que no es posible deducir si contradice el proclamado carácter parcial de la

     revisión o lo confirma).

     Como se ha dicho, la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000 se repite en su

     literalidad en la disposición final tercera del proyecto. Las observaciones que siguen pueden

     ser útiles tanto si se estimara conveniente derogar o modificar la disposición final segunda del

     Real Decreto 398/2000 -decisión que estaría fundada en la voluntad de eliminar del

     ordenamiento español, por seguridad jurídica, una norma expresamente contradicha-, como,

     sobre todo, para la disposición del proyecto objeto del presente dictamen.

     En su actual tenor, la primera proposición -"la demarcación registral se revisará en su totalidad

     transcurridos diez años desde la presente revisión total"- podría interpretarse que establece

     una obligación de revisar a los diez años, sin excluir poder hacerlo antes. Pero cuando en la

     segunda se dice que también podrán realizarse revisiones parciales transcurridos solamente

     cinco años, es inevitable entender que antes de diez años, conforme a esa disposición final, no

     debería llevarse a cabo una revisión total.

     Vista la experiencia de los últimos reales decretos, lo más acertado sería establecer la

     obligación por parte del Ministerio de Justicia de promover, en el plazo máximo que se

     convenga, cinco o diez años, un estudio y valoración del estado de la demarcación vigente, con

     encuestas parciales o totales, y solo en el caso de que de esa investigación se siga la

     conveniencia para el servicio público de una nueva demarcación, proceder a realizarla, sin

     establecer límites temporales, que se aplicarían sólo a los estudios previos, no a la

     demarcación misma, que dependería sólo del interés general y no de unos plazos

     predeterminados. Nótese que en la vigente disposición final sólo se menciona la ponderación

     de "las necesidades del servicio" del artículo 275 de la Ley Hipotecaria en el supuesto de

     revisión parcial, como si la total estuviera exenta de ese requisito, lo cual sería un

     contrasentido.

     En suma, convendría dar nueva redacción a la disposición final tercera del proyecto de Real

     Decreto para distinguir entre estudios previos enderezados a analizar al estado de la

     demarcación vigente, estudios que deberían realizarse en un plazo regular de tiempo, y las

     modificaciones efectivas de la demarcación por real decreto, que, sean parciales o totales, y

     sin consideración al tiempo transcurrido, procederán siempre que convenga al servicio público.

     5.- Se considera positivo que en este proyecto, a diferencia de los anteriores, se haya remitido

     a los anexos el listado de los Registros afectados por la modificación y dejado en el articulado

     exclusivamente la enunciación escueta del mandato (el establecimiento de nuevos Registros, la división material o personal de estos), porque ello contribuye a la más fácil identificación y

     visión intuitiva de los artículos y disposiciones del Real Decreto.

     El proyecto sometido a consulta sigue estrechamente la estructura y buena parte del contenido

     del último Real Decreto sobre la misma materia, el 398/2000, de 24 de marzo, que modificó la

     demarcación y la capitalidad de determinados Registros de la Propiedad y Mercantiles. En

     ambos se crean nuevos Registros, se dividen material y personalmente, se establece la línea

     divisoria, se fija dónde situar los Registros en supuestos de segregación, se establecen normas

     sobre concurso especial y ordinario, se exceptúa la regla del artículo 497 del Reglamento

     Hipotecario, se contemplan autorizaciones a favor del Ministro de Justicia y la Dirección

     General de los Registros y del Notariado, se prevén revisiones totales y parciales de la

     demarcación, y se permite el nombramiento de Registradores accidentales. El Dictamen del

     Consejo de Estado 405/2000, de 17 de febrero de 2000, examinó el proyecto que sería el Real

     Decreto 398/2000 y las observaciones realizadas sobre él, ninguna de ellas objetante de la

     modificación, son válidas también para el presente proyecto.

     El Real Decreto 398/2000 y el presente proyecto se titulan de modificación de la demarcación

     y capitalidad de determinados Registros. El Real Decreto 398/2000 contiene un artículo 3

     sobre cambio de capitalidad de Registros. Ese artículo no existe en el proyecto sometido a

     consulta. Cabe plantearse si sigue siendo cierto o no que este proyecto modifica la capitalidad

     de determinados Registros y en ese sentido si su título describe adecuadamente su contenido.

     La disposición final primera modifica el artículo 16 del Reglamento del Registro Mercantil. En el

     primer apartado se mantiene la regla de que los Registros Mercantiles estarán establecidos en

     todas las capitales de provincia y además en determinadas ciudades no capitales, en el listado

     allí recogido, al que el proyecto añade Santiago de Compostela. La nueva letra l) del segundo

     apartado del mismo artículo define la circunscripción del nuevo Registro Mercantil de Santiago

     de Compostela. La creación de un nuevo Registro Mercantil en población distinta de capital de

     provincia, dice el actual apartado tercero, requiere que se acuerde por "necesidades del

     servicio" y "se hará mediante Real Decreto a propuesta del Ministerio de Justicia, previa

     audiencia del Consejo de Estado y con informe de la Comunidad Autónoma afectada".

     Uno de los inconvenientes de los proyectos que, como el presente, abordan una modificación

     masiva, que afecta a varios cientos de Registros, es que muy difícilmente puede justificarse en

     la memoria o en el preámbulo cada una de las decisiones que se adoptan, que tendrían una

     consideración independiente y específica si se plasmaran en textos normativos autónomos. En

     lo que se refiere a la creación de este nuevo Registro Mercantil en Santiago de Compostela,

     mediante modificación expresa del artículo 16 del Reglamento, la memoria no explica la

     necesidad del servicio, quizá porque la considere justificada en la amplia documentación

     reunida en las 51 cajas (de las cuales, además de un escueto expediente en papel, al Consejo

     de Estado sólo se ha remitido en soporte digital información de siete de ellas), o porque por

     notoria (la creciente actividad empresarial y societaria radicada en Santiago) se entiende que

     no necesita ulterior explicación, lo cual, desde la perspectiva del procedimiento, no sería

     correcto.

     El volumen e importancia de la nueva demarcación demuestran que el Ministerio acierta al

     promover ésta sin esperar más años. Pero, al final del dictamen, y como observación final, el

     Consejo de Estado vuelve a manifestar su preocupación sobre las consecuencias de la

     ejecución inmediata y general, de un solo golpe, de una modificación de tan dilatado alcance,

     que estaría vigente al día siguiente de la publicación oficial del real decreto que lo aprueba, y

     que supone la creación de cientos de oficinas nuevas, contratación de personal y formación de

     funcionarios cualificados en altísimo número, que, en particular en lo que a dicha formación se

     refiere, requiere tiempo y selección. Por ello, una ejecución de la demarcación por fases o una

     entrada en vigor más tardía o escalonada, podría ser, a juicio del Consejo de Estado, muy

     recomendable.

     

     En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

     

     Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del dictamen, puede V.

     E. elevar a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto objeto de la

     presente consulta."

     

     V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. PRIVATE

     

     Madrid, 8 de febrero de 2007

     EL SECRETARIO GENERAL,

     EL PRESIDENTE,

     EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.






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