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PROCEDIMIENTO REGISTRAL Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. A PROPÓSITO DE LA TRASCENDENTAL SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 6/2008 DE 21 DE ENERO.
Publicado el 2 de Febrero del 2008
El Tribunal Constitucional ha dictado una Sentencia llamada a tener gran trascendencia desde la perspectiva registral y de la que todos debemos extraer todas las consecuencias.
La cuestión planteada es la siguiente: si la falta de comunicación a la recurrente del procedimiento de ejecución hipotecaria pese a su condición de acreedora hipotecaria del bien ejecutado ha vunerado su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
El TC decide que, en efecto, tal falta de comunicación por parte del Registrador vulnera tal derecho.
En el caso del recurso, la recurrente tan solo gozaba a su favor del asiento de presentación en el momento en el que el Registrador realizó las preceptivas notificaciones. Entre los notificados no incluyó al recurrente (presentante), alegando que, de conformidad con el art. 353.2 RH, no tenía obligación de hacerle la comunicación exigida por el art. 659 LEC, ya que, en ese momento, solo constaba a su favor un asiento de presentación de escritura pública de hipoteca. Tal interpretación fué confirmada por el Juzgado de Primera Instancia.
El presentante recurre en amparo alegando que se ha vulnerado su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, ya que la actuación del Registrador así como la posterior decision del Juzgado de Primera Instancia confirmando la corrección legal de la actuación del primero han provocado su indefensión.
El Tribunal Constitucional le concede amparo ; no acepta la argumentación del Juzgado –ni, por tanto, la del Registrador de la Propiedad- por varias razones que pueden resumirse en una: es contraria al principio pro actione
Según este principio, cuando de tutela judicial efectiva se trata, queda vedada cualquier decision que por su rigorismo, por su formalismo excesivo, o por cualquier otra causa muestre una manifiesta desproporción entre los fines que aquella preserva y los intereses que se sacrifican.
Según el TC, la interpretación sostenida por el órgano judicial –que confirmó la decision del Registrador- no es la más acorde con el principio pro actione, a tenor de las previsiones de la LEC, conforme a las cuales se ha canalizado en este caso el procedimiento de ejecución hipotecaria (arts. 681 a 689 LEC).
El art. 689.2 LEC se remite para la comunicación del procedimiento a los acreedores posteriores a la hipoteca que garantiza el crédito del actor al art. 659 LEC que dispone en su apartado primero, en lo que aquí interesa:
“El Registrador comunicará la existencia de la ejecución a los titulares del derecho que figuren en la certificación de cargas y que aparezcan en asientos posteriores al del derecho del ejecutante, siempre que su domicilio conste en el Registro”.
No exige, en su tenor, que se trate de derechos inscritos, sino que es suficiente que éstos “aparezcan en asientos posteriores”,sin requerir, en ningún caso, que se trate de asientos de inscripción, excluyendo, por tanto, los asientos de presentación.
Tal previsión –continua el TC- ha de ponerse en relación con lo dispuesto en el art. 659.3 LEC, al que remite el art. 689 LEC, que, a diferencia de la redacción anterior del art. 131.5 LH, reconoce el derecho de subrogación en los derechos del actor a todos los titulares de los derechos inscritos con posterioridad al gravamen que se ejecuta – no solo a los que figuren en la certificación de cargas-, por lo que, una interpretación de la legalidad procesal aplicable acorde al principio pro actione, en aras de las exigencias constitucionales de las garantías de defensa de los propios derechos e intereses legítimos, ha de conducir a estimar que, si en el momento de expedir la referida certificación consta un asiento de presentación de una escritura de hipoteca posterior, debe comunicarse a su titular la existencia del procedimiento de ejecución para que, una vez inscrito su derecho, pueda comparecer en el procedimiento de ejecución a afectos de hacer valer el derecho reconocido en el art. 659.3 LEC. Es también lo más coherente con lo dispuesto por los arts. 24 y 25 LH. En la regulación anterior a la nueva LEC, era ya la linea mantenida por el TS (STS 997/1995, de 20 de noviembre) y por la DGRN (RDGRN de 24 de agosto de 1981).
En definitiva –dice el Tribunal- la interpretación que el órgano judicial ha efectuado de la legislación procesal aplicable al caso ha de calificarse, al menos, de desproporcionada por excesivamente formalista y rigurosa desde la perspectiva del principio pro actione, postergando el tenor literal y la consideración sistemática de las previsiones de la Ley de Enjuiciamiento Civil 2000 a lo dispuesto en el art. 353.1 RH.
Por ello –concluye el TC en el asunto de fondo que interesa-:
“La interpretación contraria al principio pro actione que el órgano judicial ha efectuado en este caso de la legislación procesal aplicable se ha traducido en una transgresión material del derecho a la tutela judicial efectiva de la demandante de amparo causante de una situación de indefensión constitucionalmente relevante, pues, al no habérsele comunicado la existencia del procedimiento de ejecución, pese a ser titular de un derecho de hipoteca que figuraba en la certificación de cargas y que aparecía en un asiento posterior al derecho del ejecutante, constando en el Registro su domicilio, se le ha impedido comparecer en el proceso y ejercer en el seno del mismo la defensa de sus derechos e intereses legítimos, sin que exista dato alguno en las actuaciones del que pueda siquiera inferirse que la recurrente hubiera tenido conocimiento de la existencia de dicho procedimiento o que la situación de indefensión apreciada pudiera imputarse de algún modo a su negligencia o falta de la debida diligencia de sus derechos e intereses.
De otra parte, la conclusion alcanzada no puede verse alterada por la circunstancia de que, conforme a las vigentes disposiciones de la Ley de Enjuiciamiento Civil 2000, no es el órgano judicial, sino el Registrador de la Propiedad el que lleva a cabo la comunicación de la existencia del procedimiento de ejecución, ya que es al órgano judicial a quien, fiscalizando en este caso la actividad desplegada por el Registrador de la Propiedad, le corresponde, ex. art. 24 CE, velar por los derechos de defensa de las partes en el seno del proceso, en concreto, como ya hemos tenido occasion de señalar, por una correcta y escrupulosa constitución de la relaciónjurídico-procesal”.
Evidentemente, esta doctrina del Tribunal Constitucional no solamente se proyecta sobre el caso concreto sino sobre todo el procedimiento registral. Y es éste el aspecto de la cuestión sobre el que principalmente pretendo llamar la atención.
El procedimiento registral es un procedimiento administrativo especial, algo sobre lo que parece haber acuerdo entre los autores, especialmente a partir de de la Ley 24 /2001 y algo sobre lo que no cesa de pronunciarse la actual DGRN –venga o no a cuento en el caso de que se trate-.
Pues bien, en este contexto cobra una relevancia especialísima la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de regimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, ley que regula el procedimiento administrativo general cuyas garantías esenciales deben ser respetadas por el procedimiento registral –procedimiento administrativo especial- aunque no vengan expresamente contempladas por la legislación hipotecaria, especialmente cuando esté en juego el principio de tutela judicial efectiva y cuya omision en el procedimiento puede dar lugar a responsabilidad del Registrador por más resoluciones contrarias de la DGRN que haya. Veamos.
La Disposición derogatoria de la LRJAPPAC dispone en su número 1 :
“Quedan derogadas todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley”.
Y en su número 3:
“Se declaran expresamente en vigor las normas, cualquiera que sea su rango, que regulen procedimientos de las Administraciones Públicas en lo que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en la presente Ley”.
Es claro , pués, que la legislación hipotecaria, en materia de procedimiento registral, unicamente continúa en vigor en la medida en que no se oponga a los dispuesto por la LRJAPPAC, muy especialmente en lo referente a todas aquellas actuaciones que tienen lugar dentro del procedimiento registral y que afectan al derecho de tutela judicial efectiva.
En todos estos casos, prima lo dispuesto por la LRJAPPAC sobre lo dispuesto por la legislación hipotecaria –Ley y Reglamento Hipotecarios-.
Ello exige una reconsideración general del procedimiento registral tal y como se ejecuta en este momento en los Registros, pues se hace aplicando exclusivamente lo dispuesto por la legislación hipotecaria. Y ello puede ser anticonstitucional. Veamos algunos ejemplos:
a) art. 34 LRJAPPAC:
“Identificación de los interesados.-Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido lugar en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos, cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento”.
En este sentido, resulta especialmente trascendente lo que dice el TC en la sentencia que comentamos :
“…para entablar y seguir los procesos con plena observancia del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) resulta exigible una correcta y escrupulosa constitución de la relación jurídico-procesal, para lo que son un instrumento capital los actos de comunicación procesal con la finalidad material de llevar a conocimiento de quienes ostentan algún derecho o interés legítimo la existencia misma del proceso con objeto de que puedan adoptar la postura que estimen pertinente para la defensa de sus derechos e intereses, evitando que se produzcan situaciones de indefensión, por lo que pesa sobre los órganos judiciales la responsabilidad de velar por la correcta constitución de la relación jurídico-procesal”.
En el caso concreto, el TC estima que el Juzgado no cumplió con su deber al no fallar en contra de la actuación del Registrador, el cual no había actuado correctamente.
Teniendo en cuenta esta doctrina, supongamos, por ejemplo, que se presenta escritura que contiene un acto para el que ,según el Registrador, se requiere licencia, y la escritura en cuestión prescinde de ella ¿Debe el Registrador notificar al órgano competente para otorgarla?. Se presenta una escritura en la que inteviene un apoderado, sin que se transcriban sus facultades, ¿Debe el Registrador notificar al poderdante?. En el caso de que se transcriban, si no las considera suficientes, ¿Debe notificar al poderdante?. Ninguna de estas cuestiones, ni otras muchas que se plantean a este respecto, resulta baladí ni mucho menos. Por el contrario, revisten una especial trascendencia, como veremos.
Precisamente, en atencion estas consideraciones, la Ley de Acompañamiento de 2002 modificó el art. 327.1 LH, en el siguiente sentido:
“Igualmente lo trasladará – la interposición del recurso- a los titulares cuyos derechos consten presentados, inscritos, anotados o por nota al margen del Registro y que puedan resultar perjudicados por la resolución que recaiga en su día. Cuando la nota esestimatoria se funde en la falta u omision de una licencia o autorización de cualquier autoridad u organismo público o de la falta u omission del consentimiento de una persona física o juridical, el Registrador les notificará la interposición, en su caso, del recurso”.
La denominada Ley de medidas de impulso a la productividad de 2005 – inspirada en este punto directamente desde la actual Dirección General de los Registros y del Notariado- se apresuró a derogar esta modificación: ponía excesivamente en claro cuál era el papel del Registrador y cómo defiende intereses muy distintos a los que defiende el notario, por lo que sus funciones no son asimilables. Su derogación, sin embargo, no exime al Registrador del cumplimento de lo dispuesto por el art. 34 LRJAPPAC.
Esta doctrina significa , además, que todas las resoluciones de la DGRN contrarias a la misma son , por así decirlo, anticonstitucionales. Y hay unas cuantas. Y me temo que por muy vinculantes que pretendan ser, el Registrador no puede escudarse en las mismas para eludir su responsabilidad.
b)art. 78.1 LRJAPPAC:
“Actos de instrucción.-1. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o que constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos”.
Como ya señaló José Manuel García :”Este procedimiento es de aplicación general a los órganos administrativos, lo que permitiría una interpretación amplia del art. 18.1 de la Ley Hipotecaria, en aquellos supuestos en que el Registrador precise complementar los elementos de califcación…” ( Código de legislación inmobiliaria, hipotecaria y del Registro Mercantil. Pág. 3068, nota 11. Ed.: Thomson-Civitas, 5ª ed. Madrid, 2006). Pensemos en la cantidad de documentos que se demandan a los interesados y que se hallan en poder de la Administración.
c)art.80.1 LRJAPPAC:
“Los hechos relevantes para la decision de un procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho”.
Este precepto reviste una especial trascendencia porque significa que ningún procedimiento administrativo especial –por tanto, tampoco el registral- puede limitar los medios de prueba: ello podría hacer incurrir en indefensión al interesado y, por lo tanto, vulnerar su derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.
Trasladado este precepto al procedimiento registral –procedimiento administrativo especial- podría significar que la legislación reguladora de tal procedimiento no podría limitar al interesado los medios de prueba para la defensa de su derecho. No cabría, por ejemplo, que la legislación hipotecaria admitiera solamente pruebas documentales, ni que, dentro de éstas, admitiera solo determinada clase de documentos.
La doctrina de la sentencia que comento puede estar cuestionando de lleno la vigencia del art.3 LH, por cuanto , por un lado, rechaza toda prueba distinta de la documental y, por otro, limita ésta a unas clases determinadas de documentos. Ello puede suponer –de hecho, es difícil sostener lo contrario– una limitación de los medios de prueba admitidos por la legislación hipotecaria en el procedimiento registral.
Y respecto de la prueba documental, es difícil sostener – salvo en aquellos supuestos en los que una determinada forma sea exigida por la legislación como requisito ad solemnitatem - que para la inscripción del derecho del interesado, cabe exigir que el acto o negocio del que deriva cumpla unos requisitos formales no exigidos por la ley para su validez y eficacia.
Dicha exigencia significaría, de hecho, una limitación de los medios documentales de prueba del derecho. Sostener la vigencia indiscriminada del art. 3 LH frente a lo dispuesto por el art. 80.1 LRJAPPAC –teniendo en cuenta, además, lo dispuesto por los números 1 y 3 de su Disposición Derogatoria- , muy probablemente, sería contrario al principio pro actione, tal y como es definido por el Tribunal Constitucional.
Sería, en efecto, una interpretación excesivamente formalista y rigurosa, en contradicción directa con lo dispuesto por el art. 80.1 LRJAPPC y que podría conllevar una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por provocar la indefensión del interesado. En este aspecto, resulta verdaderamente trascendental la siguiente consideración que hace el TC:
“A los efectos de una cabal comprensión del alcance e incardinación del citado principio “pro actione” bajo la esfera protectora del artículo 24.1 CE no resulta improcedente recalcar el caracter más incisivo que posee el canon de acceso al proceso, en el sentido de que interpretaciones judiciales de la legalidad procesal que satisfagan el test de razonabilidad y de las que incluso fuera predicable “su corrección desde una perspectiva teórica”, pueden comportar una “denegación de acceso a la jurisdicción a partir de una consideración excesivamente rigurosa de la normativa aplicable” (STC 157/1999, de 14 de septiembre, FJ 3) y vulnerary ,con ello, el derecho a la tutela judicial efectiva en la citada vertiente (STC 294/2005, de 21 de noviembre, FJ 2)”.
José Manuel García ya había advertido que, teniendo en cuenta la disposición derogatoria de la LRJAPPAC y lo dispuesto por su art. 80.1 cabría “en ciertos supuestos dar entrada al Registro a un número mayor de pruebas y documentos del que resulta según la tradicional interpretación de la legislación hipotecaria, por lo que la doctrina debería profundizar en esta posible interpretación y coordinación de preceptos dentro de la unidad del ordenamiento” (Ibidem. pág.3069, nota 12). Desde luego, la interpretación que hace el TC del principio pro actione parece confirmar plenamente esta opinion.
Me gustaría referirme a un último aspecto de la sentencia que comento: el recurso de amparo se interpone a los exclusivos efectos de fundamentar una acción de responsabilidad civil sin que se demande la nulidad ni la retroacción de las actuaciones judiciales, dado que ha habido un Auto de adjudicación de la vivienda hipotecada a favor de un tercero de buena fe que ha inscrito su derecho en el Registro de la Propiedad. Por ello, como dice el TC “la estimación del recurso debe circunscribirse a la mera declaración de la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, sin declaración de nulidad y retroacción de las actuaciones judiciales”.
Ello suscita, al menos, dos cuestiones, a las que me referiré brevemente:
1.-¿Qué hubiera fallado el TC si el interesado hubiese demandado la nulidad de actuaciones, su retroacción, la nulidad de la inscripción y, en consecuencia, que el tercero hipotecario ex art. 34LH se viera privado de su adquisición porque en el procedimiento registral no se respetaron las garantías básicas del procedimiento exigidas por la LRJAPPAC?. Creo que caben pocas dudas acerca de cuál hubiera sido el fallo.
He afirmado en muchas ocasiones que no cabe fé pública registral sin procedimiento registral y, naturalmente, éste debe respetar las garantías esenciales exigidas. Por ello, la calificación registral de todos los aspectos es condictio sine qua non, fundamento del mantenimiento de un sistema registral de derechos, el más favorable para el interés de los ciudadanos de cuantos se conocen. Con esta cuestión, no se puede frivolizar.
Cualquier medida , cualquier resolución, dirigida a restringir la calificación registral pone en peligro los derechos de terceros y la viabilidad del mantenimiento de la fé pública registral. Esto es algo que no debe ya ofrecer la menor duda a nadie. Por ello, en el caso de varias interpretciones posibles debe prevalecer la más favorable a la calificación registral, por ser la más conforme con el principio pro actione, especialmente cuando esté en juego el derecho de tutela judicial efectiva. Igualmente y, por la misma razón, cuando exista la menor duda sobre si notificar o no, debe prevalecer la decision de notificar, por ser la exigida por el principio pro actione, especialmente cuando se halla en juego el derecho de tutela judicial efectiva. Esto es algo que obliga a todos y especialmente a la Dirección General de los Registros y del Notariado en toda su actividad: debe escrupuloso respeto a la doctrina derivada de las sentencias del Tribunal Constitucional y de los demás juzgados y tribunales.
2.-Cuando se dirija la acción civil contra el Registrador,¿podrá alegar la existencia de una norma reglamentaria que no incluye expresamente al presentante?. ¿Podrá justificar la elusion del art. 34 LRJAPPAC? ¿Podrá, incluso, escudarse, en alguna resolución?. Sinceramente, lo veo muy dificil, porque está en juego, nada menos, que el derecho a la tutela judicial efectiva.
Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo, como los propios jueces ordinarios –cuyas sentencias en materia de recursos contra la calificación suelen ser de mucha mayor calidad que las resoluciones de la DGRN- están cumpliendo la función que se espera de ellos en un Estado de Derecho.
Algunos reclaman una Ley de Seguridad Jurídica Preventiva. Algo verdaderamente absurdo, porque en un Estado, toda la seguridad juridica, o bien es “ex ante”, o bien es “ex post”. ¿Qué se pretende regular, a todos los sectores públicos y privados implicado en la seguridad juridica “ex ante”? ¿Secretarios judiciales, de Ayuntamiento, mediadores laborales, graduados sociales, etc, etc?.
En lugar de ello, lo que sí parece que hace falta es una nueva regulación del procedimiento registral plenamente ajustada a las exigencias constitucionales. Desde luego, podría ser , bien una reforma de la Ley Hipotecaria, bien una Ley Reguladora del Procedimiento Registral. Es urgente, para la seguridad de los ciudadanos , de los propios registradores, y de la eficacia del propio sistema.
Entre tanto, los Registradores hemos de estar muy atentos a las exigencias de la Ley 30/92, especialmente a las relacionadas con el derecho a la tutela judicial efectiva, pues el procedimiento registral se rige por la Ley y Reglamento hipotecarios, tan solo en la medida en que no se opongan a la misma.
Bibliofrafía recomendada
1.-Las garantías básicas del procedimiento administrativo. Menéndez-Rexach A., Rodríguez-Chaves Mimbrero, Chinchilla Peinado J.A. Ed.: Colegio de Registradores, Madrid. 2005-
2.-La protección de los interesados en los procedimientos registrales. Barrero Rodríguez C. Ed.: Colegio de Registradores, Madrid, 2005.
3.-El procedimiento ante el Registro de la Propiedad y el Registro Mercantil. 2 Tomos. González Pérez (Director). Ed. Colegio de Registradores, Madrid, 2005.
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