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LA DESJUDICIALIZACIÓN DEL REGISTRO CIVIL COMO PROPUESTA DE LA “HOJA DE RUTA”

Publicado el 24 de Noviembre del 2008

     Para la titular del otrora prestigioso centro directivo del Ministerio de Justicia la “hoja de ruta” de las profesiones registral y notarial tiene un único punto de interés cual es la redistribución competencial del control de legalidad para que éste quede alojado fuera del ámbito registral. Idea a todas luces revolucionaria en lo que tiene de contraria a todas las recomendaciones internacionales por cuanto consiste en entregar el control de legalidad de los agentes económicos a las fuerzas del mercado.

     

     Por el contrario, sostenemos que en un Estado de Derecho el único criterio argumentativo atendible para la reforma institucional es el que tiene en consideración, exclusivamente, el interés público. En este orden de cosas, acabamos de conocer la reciente aprobación por el CGPJ de un paquete de medidas, trasladadas a las autoridades, constitutivas de “su” hoja de ruta (el llamado Plan de Modernización de la Justicia, que puede consultarse pinchando aquí) y que incluye entre las mismas, en su apartado 6.9, la anunciada “desjudicialización del Registro Civil”. Nos es notorio, además, que la Secretaría y DG para la Modernización de la Justicia del Ministerio está elaborando desde hace tiempo propuestas en la misma dirección. Así las cosas, estas líneas están dirigidas a establecer el estado de la cuestión y a hacer sugerencias de política legislativa.

     

     

     INTRODUCCIÓN. UNA SOMERA PRESENTACIÓN DEL ESTADO DEL REGISTRO CIVIL ESPAÑOL.

     

     Los grandes problemas de Estado –diferentes y diferentemente jerarquizados en los distintos países- exigen de instrumentos jurídicos bien diseñados y perfectamente estudiados , que permitan implementar con éxito políticas sectoriales específicas. Esto ocurre singularmente con los registros jurídicos, tanto de bienes como de personas. Liberia o Panamá, por ejemplo, son países muy modestos en la esfera internacional, pero desarrollan una agresiva política comercial que favorece la inmatriculación de buques bajo su pabellón –de los llamados “de conveniencia” – lo que les ha obligado a desarrollar un sistema registral marítimo relativamente moderno e informatizado. Un país como el nuestro, justamente preocupado por los problemas y las oportunidades de un cambio demográfico sin precedentes en nuestra historia, debería tener un sistema registral civil muy afinado. Sin embargo no es así. Lo que constituye de por sí un verdadero problema de Estado.

     

     Un problema, por cierto, que no aparece documentado en estadísticas oficiales: no existen estadísticas ni se divulgan informes sobre el Registro Civil en el correspondiente Anuario del Ministerio de Justicia; un velo de secreto envuelve todo lo concerniente con la modernización del registro y la adjudicación de contratos públicos y plazos de implementación de las reformas.

     

     Como es de sobra conocido, el Registro civil es un servicio público que presta el Estado y que tiene por objeto dar certeza pública de las relaciones y situaciones jurídicas que se refieren al estado civil de sus ciudadanos (nacimientos, matrimonios, defunciones, nacionalidad, adopciones …).

     

     Nuestro sistema registral tradicional es enormemente complejo pero básicamente es “judicial” en su llevanza : c. 7.700 juzgados de paz en pequeños municipios a cargo de jueces que no son funcionarios de carrera y c. 430 registros municipales “principales” llevados por jueces “profesionales”, además de los registros civiles en el consulado a cargo de personal diplomático y el registro central en Madrid a cargo de jueces.

     

     En cambio, curiosamente, el nivel superior de dirección y supervisión es administrativo (a cargo de la DG de Registros y del Notariado del Ministerio de Justicia). A pesar de que su naturaleza se aproxime a la de la Jurisdicción voluntaria, el Estado español no se ha planteado todavía una solución consistente en la desjudicialización de la función registral –como ocurre en los Registros de la Propiedad o en el Mercantil- lo que es habitual en el Derecho comparado y ha conseguido en otros países mejores niveles de eficiencia.

     

     Todo el diseño legal actual se basa en una normativa ciertamente antigua que data de 1957 (la Ley del Registro Civil) que funcionaba bien en un país muy distinto del actual. No se trata tan sólo de que el Registro Civil haya de haberse modificado para dar entrada a las nuevas realidades “familiares” y “civiles” (dedicación “cosmética” principal de la DGRN en temas como matrimonios entre homosexuales y transexualidad); sino que también ha tenido que afrontar el reto del radical cambio sociológico (las inmigraciones y naturalizaciones de extranjeros; los matrimonios mixtos; las adopciones internacionales… ).

     

     Un adecuado diseño legal del sistema registral de un país moderno como el nuestro hubiera exigido muchísimo más de lo hecho e invertido hasta ahora. El grado social de insatisfacción es ciertamente alarmante, reconocido de todos. Algunos datos –por lo demás públicos- bastarán para acreditar lo indicado: sobre el Registro civil gira el porcentaje superior de quejas de mal funcionamiento de la administración de justicia (c. 32% de las reclamaciones) como publica el Consejo General del Poder Judicial en cuyo portal en Internet existe un verdadero “pliego de descargo” en que se reprocha la situación al Ministerio de Justicia del que se le reclaman medidas urgentes; el Defensor del Pueblo tiene una sección fija en su informe dedicado al tema, en donde periódicamente se vierten quejas muy graves; no se ha cambiado sustancialmente la dotación del personal a cargo de esos Registros (sobre todo en el Registro Central y en los Registros de las grandes capitales) y del personal administrativo de la sección del registro civil del Ministerio de Justicia, lo que es ocasión de numerosas noticias en la prensa.

     

     Conviene destacar lo siguiente:

     

     1º) Vivimos de una legislación obsoleta, necesitada de pronta revisión sustancial y no sólo cosmética .

     

     La revisión y actualización de la institución debería plantear , con carácter previo, si es viable un nuevo modelo organizativo fuertemente “desjudicializado”. Nada hay en la naturaleza de las cosas , ni en nuestra constitución, ni en Derecho comparado, que obligue a llevar el registro civil por jueces. De hecho, los jueces de paz no son funcionarios de carrera y los recursos contra las decisiones de los jueces se ventilan en un procedimiento administrativo que se sustancia en la D.G.R.N (y cuya demora de solución es proverbial: más de un año tardan en recaer estas resoluciones sobre casos discutibles con el consiguiente retraso en el expediente).

     

     2º) Hay que ser consciente de la necesidad de una inversión pública mucho más potente en medios materiales y personales.

     

     Hasta ahora, el Registro civil es la excusa de “marketing” político con ocasión de los diferentes planes de modernización que se suceden unos a otros. El actual plan en vigor es el “Plan Avanza” que ha dado lugar a más publicaciones en la prensa que resultados; con unas inversiones muy modestas.

     

     Por demás, la inversión proyectada es en cooperación necesaria y siempre difícil del Estado con otras administraciones públicas (y sabemos lo celosas que son las autonomías de sus competencias) y entre varios departamentos dentro incluso de la administración central (coordinación básica entre los ministerios de Justicia y el de Industria + la participación de la entidad pública red.es que a su vez contrata públicamente los desarrollos).

     

     Problemas tan aparentemente triviales como la falta de espacio físico en el Registro Civil Central –la peor unidad del sistema- han sido ocasión de huelgas, protestas y quejas ciudadanas … y desplazamientos de la sede de la institución más itinerante de nuestra administración en perpetuo estado de traslado.

     

     3º) Hay que poner especialísimo cuidado en el diseño y funcionamiento del Registro Civil Central, la pieza más delicada del sistema y la de peor –pésimo- funcionamiento. Volveremos sobre el particular más abajo.

     

     4º) Es imprescindible desarrollar una política coherente de priorización de objetivos: no tiene sentido informatizar sin previamente diseñar un modelo organizativo más racional; no tiene sentido atacar los registros de paz (como se pretende de inmediato) sin resolver el tema del Registro Central y los registros civiles de las grandes capitales…

     

     Hay que realizar una modernización/informatización racional de la institución. No tiene mucho sentido “meter ordenadores” en una institución cuyo diseño normativo es, en el mejor de los casos, decimonónico. Primero se diseña un sistema organizativo moderno y luego se incorporan las mejoras técnicas imprescindibles. Lo que hemos hecho es empezar la casa por el tejado.

     

     La prueba es que la informatización existe en el BOE desde hace muchos años (el texto básico es una Orden de 1 de junio de 2001 sobre libros y modelos de los Registros Civiles informatizados)… en base a una habilitación reglamentaria de 1986 con muy pocos resultados prácticos (estamos hablando de registros pilotos y una implantación mínima de programas). Existen varias versiones del programa INFOREG desarrollado que pretende implantarse ahora a los registros a cargo de los juzgados de paz (¡) y todavía no se ha resuelto problemas tan capitales como la recuperación informática del archivo histórico (es imprescindible mucho más que una digitalización de todos los tomos en soporte papel), la capacitación del personal (es imprescindible la formación del personal que extiende ahora en papel los asientos, incluso a mano) y el mantenimiento de los programas (el Estado ha adjudicado a una consultora el programa PISTA para la informatización del registro civil central cuando todavía no se ha implementado el programa INFOREG en los registros locales; programa del que existen diversas versiones y todavía está en pilotaje). Por lo demás, cualquier iniciado en informática sabe de lo extremadamente complejo que es montar una red informativa con tantos nodos de enlace.

     

     

     EL REGISTRO CIVIL CENTRAL.

     

     En teoría, el Registro Civil Central debería desplegar dos funciones:

     

     (i) Como registro centralizador de toda la información de los registros locales y consulares (cada acto inscribible en un registro local y consular debería comunicarse inmediatamente al central) y;

     

     (ii) Como registro civil supletorio o “residual” en materia de extranjería a falta de registro territorialmente competente (matrimonios mixtos, adopciones internacionales, naturalización de extranjeros…).

     

     En igual sentido, en los demás registros de personas jurídicas. Puede verse, por ejemplo, el art. 379 del Reglamento del Registro Mercantil en relación con el Registro Mercantil Central.

     

     Hoy por hoy, no sólo es absolutamente imposible buscar en una base de datos central los datos registrales del ciudadano “X” (no existe un registro central de los datos civiles de cada ciudadano, tengo que hacer una averiguación propia de detectives en la búsqueda de mi registro local) sino que el nivel de coordinación interregistral es muy deficiente lo que se traslada en plazos de años de los expedientes y en errores de todo tipo (en teoría al margen de la inscripción de nacimiento deberían constar las vicisitudes registrales practicadas en otros registros, lo que no siempre ocurre).

     

     Aunque el gobierno acaba de reformar la Ley para descongestionar el registro central de ciertas funciones (en materia de adopciones y adquisición derivativa de nacionalidad) todavía su participación –la del registro central- sigue siendo imprescindible en la tramitación parcial de dichos expedientes y los retrasos son de los que hacen historia.

     

     En un sistema registral fuertemente descentralizado, con múltiples oficinas locales con competencia territorial “local”, es absolutamente imprescindible asegurar un nivel adecuado de coordinación interregistral a nivel central. Es elocuente la experiencia ganada sobre el particular en materia de Registros de la Propiedad , Registros Mercantiles (a través del Registro Mercantil Central), Registros de Bienes Muebles (a través del Registro de Bienes Muebles Central) y, mucho más recientemente, en lo referente a la publicidad concursal (a través del portal único de gestión registral www.publicidadconcursal.es).

     

     Tradicionalmente, el Registro Civil español ha reconocido la existencia de un nivel central, en el denominado a la sazón Registro (civil) “central” cuyo diseño, sin embargo, no ha resultado ser especialmente idóneo desde una perspectiva técnica (arts. 10.3; 16&&3-5 y 18 LRC; art. 52 RRC; Real Decreto 644/1990, de 18 de mayo sobre normas relativas al Registro civil central).

     

     Así las cosas, sólo encargando al Registro central la gestión de un fichero central localizador de personas físicas puede evitarse la situación actual en que los asientos relativos a una misma persona son susceptibles de extensión en registros locales diferentes muy deficientemente coordinados (son rarísimos los traslados de expedientes cuando la persona cambia el domicilio) y en donde no existe un portal único localizador de las personas inscritas (hay que saber antes dónde nació, contrajo el matrimonio etc… para indagar cerca del registro civil competente).

     

     En contra de lo que suele entenderse, el artículo 86 de la LOPJ no reserva la actividad registral exclusivamente a los miembros de la carrera judicial. De hecho, en él se distingue entre: (i) Los registros civiles municipales a cargo de jueces de primera instancia y, por delegación de éstos, de los de paz y; (ii) los “demás registros civiles” en que se estará a lo que diga la Ley. Entre esos “otros registros civiles” están, ex art. 18 Ley del Registro Civil, los consulares (a cargo de cónsules encargados del registro) y el Registro Central que sólo tras la Ley de demarcación y planta judicial encomendó su llevanza a jueces o magistrados (art. 27.1 y anexo VI de la Ley de Planta).

     

     Así las cosas, es un hecho que las cuestiones atinentes a la ordenación y gestión del archivo no son tareas que desarrolla eficientemente los tribunales de justicia. Por el contrario, la gestión de los registros de personas jurídicas que están a cargo de los registradores mercantiles, de acreditada experiencia en la materia, es perfectamente trasplantable a la gestión del Registro civil central. De hecho, la red informática que liga las oficinas registrales repartidas por todo el territorio nacional ha servido de soporte para la implantación, en un tiempo record, del nuevo registro de concursados antes referido (www.publicidadconcursal.es).

     

     En conclusión, se propone una mínima reforma legal que resulte en la atribución de competencia a los registradores, como funcionarios bajo la dependencia del Ministerio de Justicia, para la llevanza del Registro Civil central.

     

     La reforma podría limitarse a:

     

     1º) Una ligera modificación de la Ley del Registro Civil con el objeto de: definir las nuevas funciones del Registro Central y atribuir su competencia a los Registradores de la Propiedad y Mercantiles cuyos cargos, como encargados del Registro, puedan proveerse de conformidad con lo que disponga un reglamento y bajo la dependencia de la DGRN. Todo lo relativo al modo de llevar el registro, la ordenación de los archivos, la publicidad formal y su arancel, así como la provisión de vacantes puede quedar detallado en un Real Decreto que sustituya al ahora vigente 644/1990, de 18 de mayo.

     

     2º) Una mínima reforma de detalle de la legislación hipotecaria para asegurar la conexión de los Registros de la Propiedad y Mercantiles con el Registro civil. Ni que decir tiene que el Registrador deberá consultar la base de datos del Registro civil con ocasión de su calificación y como requisito previo para las inscripciones de personas.

     

     3º) Una derogación de lo previsto en la Ley de Planta Judicial sobre competencia de los magistrados encargados del Registro Central.

     

     La reforma apuntada tendría enormes ventajas:

     

     a) Desde el punto de vista presupuestario, porque descargaría parte de los costes que ahora afronta el Estado mediante su traslado a la corporación de los registradores.

     

     b) Desde el punto de vista técnico y organizativo, por las enormes sinergias de la operación. La puesta en marcha se facilita por el caudal de know-how que tiene la institución.

     

     CONSIDERACIONES FINALES DE INDOLE ARANCELARIA.

     

     Todo lo anterior es imposible si la corporación registral carece de “músculo financiero” para abordar cualquier trasferencia de competencias, por muy interesante que sea desde la perspectiva del interés público. De prosperar la anunciada reforma arancelaria en los términos del borrador circulado recientemente, el resultado predecible no será precisamente halagüeño para el servicio público. No sólo no podrá afrontarse la imprescindible desjudicialización del servicio del Registro Civil, sino que el problema será precisamente el contrario: evitar que el servicio registral más ejemplar (Registro de la Propuiedad + Mercantil + Bienes Muebles) no quede “rebajado” en calidad institucional al calamitoso nivel actual del Registro Civil.






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