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LA HORA DE LAS “HOJAS DE RUTA”. LA REFORMA DE LOS MECANISMOS PÚBLICOS DE SUPERVISIÓN

Publicado el 16 de Octubre del 2008

     Como es notorio, el Congreso y el Senado de los EEUU acaban de aprobar el famoso Plan de Emergencia para la Estabilización Financiera de la Economía cuyo texto se acompaña para ilustración de todos (fichero Essabill). El tal Plan entraña una notable intervención del sector público en la economía norteamericana que se justifica por el incorrecto funcionamiento de los “mecanismos regulatorios” en la supervisión de aquel sistema financiero. Así las cosas, lo que quizás no sea tan conocido es que el citado Plan (la Emergency Economic Stabilization Act of 2008) contiene su propia previsión sobre una “hoja de ruta” para la modernización del sistema regulatorio. A tal efecto, la s. 105 obliga al Secretario del Tesoro- principal protagonista de la reforma- a elaborar un informe cuyos primeros trabajos han sido divulgados en la red esta misma semana (fichero blueprint).

     

     Todo lo anterior tiene una enorme trascendencia en el momento actual de coyuntura de los mercados y, en lo que nos afecta, en los trabajos de formulación de la “hoja de ruta” sobre la mejora de la prestación de los servicios registrales y notariales.

     

     Pues bien, sin entrar en el detalle de los trabajos que esta Asociación está elaborando y que esperamos remitir en breve a las autoridades públicas, nos parece oportuno anticipar algunas conclusiones a cuya ilustración los propósitos comparativos antes relatados pueden ser interesantes:

     

     1º) Estamos ante un problema global -nacional e internacional- de deficiente diseño del aparato estatal -e internacional- de “agencias” o “autoridades regulatorias (Public Administration Regulatory Agency). En nuestro caso, de esa especie tan extendida de las “Independent Regulatory Agencies” (IRA).

     

     La literatura económica de la “regulación”, tan atendible en estos momentos de la crisis financiera internacional, nos obliga a hacer un esfuerzo de comprensión que viene dificultado incluso por barreras lingüísticas. Viene esto a cuento del término “regulador” y la expresión de autoridad o “agencia regulatoria”. No es “regulador” quien ejerce un poder legislativo o normativo del Estado sino quien se encarga por delegación del mismo Estado de un enforcement” (término también intraducible) sobre el administrado objeto de supervisión. En este sentido, el Registrador actúa como “regulator” y como autoridad o “agencia” regulatoria aunque su encaje administrativo y organizativo no tenga, por ejemplo, encuadre en el concepto de “Agencia” o se sujete a la Ley de Agencias estatales.

     

     En todo caso, lejos de ser excepcional, el estatuto funcional del Registrador se ajusta a un modelo regulatorio extendidísimo en Derecho comparado, estatuto que siempre es susceptible de mejora. El Registrador presta, por delegación del Estado, un servicio público encuadrable en la categoría de la “Regulation”. Categoría ésta inventada por la Institutional Legal Theory (ILT; Mac Cormick and Weinberger; Reuter…) y que se aplica a la relación estable “contractual” entre el sujeto (“regulatee”) y la agencia (“regulator”) con motivo de la actuación en el mercado del administrado objeto de supervisión y que el Estado coloca bajo la autoridad de esta última.

     

     2º) El ámbito material de la “hoja de ruta” que la OM encomienda redactar y que de todos es conocida, engloba indebidamente dos funciones y servicios sustancialmente heterogéneos.

     

     Sólo la tradición ha consagrado un diseño organizativo de supervisión que coloca a ambos servidores del Estado bajo la misma autoridad (la DGRN). Por supuesto, que no existen motivos para mantener ni siquiera el encuadre organizativo actual ni la adscripción ministerial en paralelo. De hecho, la mejora del servicio registral se encuadra o debería encuadrarse en el marco comparado de la “Regulation”. El “aggiornamento” -de eso en definitiva se trata- de la profesión notarial es una cuestión sustancialmente distinta (no es estrictamente un problema “regulatorio”) y que se cifra en el reajuste del ejercicio de una profesión en el marco de la liberalización de servicios y de las normas, españolas y europeas, de defensa de la competencia. Por esa causa, por la esencial disparidad de problemas y de funciones, no se producen o deberían producirse motivos especiales de solapamiento. Estamos hablando de planos diferentes desde la perspectiva regulatoria (mercado/servicio público).

     

     Es muy difícil justificar soluciones organizativas que pasen por la reintegración, fusión o amalgama de realidades y funciones heterogéneas y de “cuerpos” sin olvidarse de los peligros y riesgos de menoscabo del interés público. Cualquiera que sea la solución reorganizativa de la profesión notarial, el problema registral es otro. Por el contrario, nada hay en principio que aducir en contra de una nueva Ley del Notariado que de suficiente cobertura al ejercicio de una profesión y al juicio de legalidad notarial (que no a la presunción de legalidad que es cosa bien distinta y un auténtico disparate constitucional).

     

     A estos efectos, es ejemplar el diagnóstico del Informe Bremen en lo que hace a la calificación de la naturaleza de la prestación liberal de servicios profesionales notariales. La nueva Ley del notariado, si es que existe, debe resolverse conjuntamente con la nueva Ley de servicios (y de colegios) profesionales.

     

     3º) Es evidente que las disfunciones regulatorias son muy distintas: la no-regulación (aspectos que deberían ser regulados y que ahora quedan entregados a las fuerzas del mercado); la sobre-regulación (excesiva intensidad del fenómeno regulatorio susceptible de “deregulación” o flexibilización desregulatoria) y, en fin, la infra-regulación. No nos engañemos: la crisis de confianza de los mercados nos enseña que no es el momento idóneo para ensayar experimentos deregulatorios. Si cabe, hay que mejorar la intensidad de los controles regulatorios y su transparencia (vid. informe pgs. 345 y ss.) . Y muy singularmente, es la hora de mejorar la especialización y garantizar la independencia de los reguladores. Cualquiera que sea la opinión que se tenga del acierto o calidad de las resoluciones y demás trabajos del centro directivo, no cabe la menor duda que su actuación -dirigida a adelgazar controles y a remitir lo sustantivo al remedio judicial- milita derechamente en contra del signo de los tiempos. Lo que demuestra escasa oportunidad.

     

     4º) Desde la perspectiva retributiva, vale para los registradores lo que se dice en la literatura de la regulación sobre las agencias. En ninguna parte escandaliza una retribución que no se hace con cargo a presupuestos y que define incentivos suficientes al mejor desempeño de las tareas del regulador. Es observación universal: la mayor eficiencia de las agencias independientes se compadece con un singular sistema retributivo y con una gestión autónoma de los recursos patrimoniales, al margen de los mecanismos administrativos de gasto/presupuesto.

     

     5º) Cualquier diseño de la “hoja de ruta” de la función registral tiene que afrontar no sólo la tarea de los registradores sino la de los mecanismos de gobierno y supervisión que están claramente duplicados y cuya reorganización se impone: Colegio y DGRN.

     

     En el actual estado de cosas, el funcionamiento del mecanismo supervisor de la DGRN es manifiestamente mejorable. De hecho, todo lo relativo al recurso gubernativo entraña una enervante y dilatoria duplicidad de instancias (pgs. 430 y ss.) . Una vez admitido el recurso judicial, incluso directo, la DGRN no cumple su función de unificación de doctrina y el centro directivo es, en sentido literal, un órgano prescindible a estos efectos. En lo estrictamentedisciplinario la mala actuación es tan notoria que no se hace acreedora de mayores comentarios.

     

     6º) La reorganización del servicio registral debe ser transversal y contemplar la coordinación con servicios del Estado que tocan con sus funciones o son lindantes.

     

     Es urgente plantear el rediseño organizativo del Registro Civil y es inevitable -lo quiere el legislador y es prudente- reformar, otra vez, los mecanismos de interoperabilidad administrativa Catastro-Registro. En cuanto a esto último, a nadie debe escandalizar. Con el mismo motivo cabría repensar la relación con otros servicios del Estado en sus diferentes niveles: Agencias tributarias, CNMV, registros administrativos, servicios del Ministerio de Industria, etc. Es imprescindible un rediseño organizativo que procure encuadrar el servicio registral en el conjunto de los diferentes servicios del Estado en sus múltiples órdenes territoriales.






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